本文格式为Word版，下载可任意编辑第一章公共管理理论的历史沿革（徐艳晴） 第一章 公共管理理论的历史沿革 广义而言，公共管理作为人类社会的一种管理活动并不是现在才有的，自从产生了国家及其附属物——政府公共部门，就产生了政府公共部门与社会公众之间的关系，产生了公共领域和公共事务，因而也就产生了管理社会公共事务的实践活动但是这样的管理活动只是在由发端于20世纪70年头与80年头之交的新公共管理运动的推动才真正转向或是拓展了一个全新的范式：公共管理公共管理理论的进展和变迁，一方面受到社会进展实践的推动，另一方面也得益于相关学科的理论进展公共管理体验了公共行政到新公共管理的转变作为一种系统的理论，公共管理最初形成是以1887年威尔逊的论文《行政学研究》的发表为标志 一、公共行政理论的沿革 （一）公共行政的兴起：传统公共行政 从1887年威尔逊的论文《行政学研究》的发表到1968年弗雷德里克森等一批年轻行政学学者召开的布鲁克会议之前的时期为传统公共行政时期政治与行政二分理论、官僚制理论、科学管理理论构成了传统公共行政时期的三大支撑理论 1．政治与行政二分理论。
政治与行政两分理论是传统公共行政确立过程中一个重要的理论根基，它不仅使公共行政作为一个独立的学科与研究领域从政治学中分开出来成为可能；同时，它还构成了公共行政理论与实践进展的一条重要线索，并对其构成了巨大且不成磨灭的影响在斯坦因和布隆赤里政治与行政两分法思想萌芽的根基上，威尔逊明确提出了政治与行政两分的观点，即政治与行政两分法，正是在此意义上，威尔逊被认为是行政学的创始人，而阐述其观点的论文《行政学研究》被认为是行政学正式产生的标志威尔逊对于政治与行政的区分，是以确立行政学区分于政治学的独立学科身份和研究领域为目的的威尔逊认为行政学从政治学中获得独立与诞生在十九世纪末期的美国拥有了必要性与可能性他说：“行政科学是己在两千两百年前开头展现的政治科学研究的最新成果它是本世纪，几乎就是我们这一代人的产物①威尔逊认为，行政学诞 ① [美]威尔逊：《行政学研究》，彭和平、竹立家 等译，《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年1月（第1版） 第2页 生于十九世纪末的理由在于，在此之前，实践的进展尚未达成使独立的行政学与行政研究成为必要的程度。
在很早的时代，麻烦的事情几乎都出在政府布局方面，??当时，在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少没有引起行政官员留神的问题那时候政府的职能很简朴，由于生活本身就很简朴这一切都是‘早期时代’的真实处境在相对较晚的时期，这些处境也根本上是真 ①实的而当时代进展到十九世纪末期时，实践中政府活动的繁杂程度已空前增 加，通过一门独立的、特意的行政科学来指导实践己经变成迫切与务必的假设在以往大量世纪中可以看到政府活动方面的困难在不断聚集起来，那么在我们所处的世纪那么可以看到这些困难正在积累到顶点这就是当前务必专心和系统地调整行政工作使之适合于留心试验过的政策标准的理由我们现在所以正产生一种前所未有的行政科学，理由也在这里② “没有任何一种政府职责现在没有变得繁杂起来，它们开初曾经是很简朴的，政府曾经只有少数支配者，而现在却有大批的支配者大多数人以前仅仅听命于政府，现在他们却指导着政府在有些国家，政府曾经对朝廷惟命是从，而现在却务必遵从全民的观法并且全民的观法正在稳步地扩展成为一种关于国家职责的新观念与此同时，政府的职能日益变得更加繁杂和更加困难，在数量上也同样大大增加行政管理部门将手伸向每一处地方以执行新的任务。
关于国家以及随之而来的关于国家职责的观念正在发生引人注目的变化，而‘关于国家的观念正是行政管理的灵魂’这就是为什么理应有一门行政科学的理由，??”③威尔逊对政治与行政的关系举行了概括的分析行政管理的领域是一种事务性领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同④“??行政管理置身于‘政治’所特有的范围之外行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构⑤在区分二者的同时，威尔逊也强调了行 ① [美]威尔逊：《行政学研究》，彭和平、竹立家等译，《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年1月第1版，第3页 ② [美]威尔逊：《行政学研究》，彭和平、竹立家等译，《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年1月第1版，第4页 ③ [美]威尔逊：《行政学研究》，彭和平、竹立家等译，《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年l月第l版，第14页。
④ [美]威尔逊：《行政学研究》，彭和平、竹立家等译，《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年l月第l版，第14页 ⑤ [美]威尔逊：《行政学研究》，彭和平、竹立家等译，《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年1月第1版，第14页 政管理与一般管理的识别，即行政管理根植于并脱胎于政治而抉择的政治性与公共性特征他指出：“行政管理作为政治生活的一个组成片面，仅在这一点上与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一片面以及机器是制造品的一片面是一样的但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实依据就在于通过它的较高原那么，它与政治聪慧所派生的经久不衰的原 ①理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的威尔逊同时对行政管理与 宪法问题举行了区分，他指出，“还有另外一种识别务必把它写进我们的结论里去，这虽然只不过是政治与行政之间识别的另一个侧面，但却是很不轻易察觉的我指的是‘宪法问题’和行政管理问题之间的识别，也就是那种务必适合宪法原那么所作的政府调整和那种仅仅为了生动适应上的便当，对于可以变更的目标所作的政府调整这两者之间的识别。
② 威尔逊对于现代意义上的政治与行政两分法举行了明确的表述，对政治与行政两分法举行进一步的阐释与发挥那么是由另一位美国学者—弗兰克·J·古德诺(Frank J. Goodnow，1859一1939)完成的古德诺的政治与行政二分思想主要表达在其1900年出版的《政治与行政 》(Polities and Administration)一书中存在着两种性质截然不同的政府职能而且，这两种职能的分化又导致了被法定的正式政府体制所规定的政府机关的分化，尽管这种分化并不彻底为了便当起见，政府的这两种职能可以分别称作‘政治’与‘行政’政治与政策或国家意志的表达相关，行政那么与这些政策的执行相关③ 事实上，古德诺并未将政治与行政两分法本身作为论述的重点，而是将其用于引出以下观点：政府机构之间的分工不成能象政府两种功能之间的划分那样明显明确④即使仅就“行政”这一功能而言，古德诺也认为：“从理论探讨和实践便利的角度说，行政不应再只被当作执行机构（政府中的这个机构是由成文法所规定的执行性机构）的一种功能相反，人们已经看到，行政是执行国家意志的功能在某些方面，它在范围上可能比由成文法规定的执行性机构的功能要大一 ① [美]威尔逊：《行政学研究》，彭和平、竹立家等译，《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年l月第1版，第14页。
② [美]威尔逊：《行政学研究》，彭和平、竹立家等译，《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年1月第1版，第15页 ③ [美]威尔逊：《行政学研究》，彭和平、竹立家等译，《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年1月第1版，第28页 ④ 丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社1999年4月第1版，第34页 些，在另一些方面那么可能要小一些①古德诺认为，“把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不成能的这不仅由于政府权力的行使无法明确地调配，而且还由于随着政府体制的进展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和附属的功能②古德诺对政治与行政之间关系的关注，己由威尔逊所关注的二者的分开转向二者的协调③他认为，政治与行政的协调可以通过政治对行政的适度操纵以及行政的适度集权实现 尽管威尔逊与古德诺之后的公共行政学进展中，两分法思想屡屡受到批判，但在实践中，其影响远远没有消散在某种程度上，两分法实际上构成了公共行政实践与理论中一个永恒的主题，任何公共管理领域的变革都是对于威尔逊与古德诺所提出问题的某种回应与回复 2．官僚制理论官僚制理论是传统公共行政模式确立过程中最为重要的理论。
从语源学角度看，“官僚制”（bureaucracy）一词是法文bureau与希腊文kratos复合组成bureau原意指带有书写用的折叠板的家具，后来含义蜕变为书桌，之后进一步引申为放书桌的办公室、官邸和办公场所; kratos具有管理、治理与统治的含义这一术语于18世纪以来被使用，本意是实施管理的社会行政机构的特殊形式④马克斯·韦伯(MaxWeber)的根据权威合理化的方式，将历史上展现过的合法的统治(支配)分为三种纯粹类型：克里斯玛型统治、传统型统治、法理型统治，基于法理型权威的思想，提出了现代官僚制体系官僚制的根本特征有如下几点：⑤ 第一，合理的分工官僚制的一个重要特征是对组织中每一个成员的职责权限举行明确划分，并以法规的形式将这种分工严格固定下来在官僚制组织中，组织的全部工作通过高度明确的分工层层细化，最终落脚于组织中每个职位所应承受的任务工作的专业化正是这种高度明确分工的结果韦伯认为，组织按照分工的要求规定每一职位所拥有的特定的权责范围，有利于组织成员通过训练对特意技能的掌管，更有利于提高组织的效率 其次，层级节制的权力体系官僚组织是一个具有等级与权力一致(或者说 ① 丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社1999年4月第1版，第35页。
② 丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社1999年4月第l版，第35页 ③ 丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社1999年4月第1版，第35页 ④ 丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社1994年4月第1版，第82页 ⑤ 丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社1999年4月第1版，第83—86页 相对应)特征的等级实体在这样一个等级实体中，各种公职或职位按照权力等级组织起来，构成一个指挥统一的指挥链条，由最高层开头，沿着自上而下的等级体制逐级指挥操纵下一层级的组织，直到最基层，由此形成官僚体制中层级节制的权力体系韦伯认为这种层级节制的权力体系可以制止组织管理中的混乱，使组织中全体成员都能明确把握命令的流向及自己在其中的位置，能够提高组织的效率 第三，按照规律办事的运作机制通常处境下，官僚组织拥有一整套其自身制定的规矩和程序，用来模范组织及其成员的行为，确保整个组织管理工作的一致性和明确性在韦伯看来，这些规矩与程序根据合理合法的原那么制定，具有稳定性，确保官僚制组织的合理性、合法性、稳定性和连续性这些规矩与程序的概括作用主要有三个方面：第一，使组织中的各个部门、单位与个人都具有法定的权责；其次，模范组织及成员的行。