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1、 集体建设用地定级相关问题探讨 摘要：本文立足于集体建设用地定级实践工作，探讨集体建设用地定级对象、范围、定级单元、定级类型、定级因素、阻隔因素、级别落界等方面所存在的问题，并提出相应的解决路径，以期真实反映集体建设用地的经济质量，划定科学、合理、符合实际的土地级别，为集体建设用地基准地价的评估奠定基础。关键词：集体建设用地定级，定级对象，定级因素2020年1月1日起实施的土地管理法规定“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”，为新时期建立城乡土地平等进入、公平交易的土地市场1提供了法
2、律依据，基准地价显化土地价值、引导土地市场信号形成2的作用，使得其成为集体建设用地市场培育阶段地方政府不可或缺的地价管理工具。土地定级作为基准地价评估的基础，定级成果的准确性和合理性影响着基准地价成果的公信力，因此本文围绕定级中的关键问题，提出改进建议，以期为各地的实践工作提供些许参考。1 集体建设用地定级实践在2015年“农村土地制度改革三项试点”之前，国家至地方关于集体建设用地利用、流转、监管制度缺失，集体建设用地的流转处于模棱两可的状态。个别地方为了满足当地特定的管理需求，开展了集体建设用地定级与估价工作，如顺德区和蓬江区3制订基准地价用于集体建设用地市场化的流转；成都市采用聚类分析法4
3、划定土地级别，制订基准地价服务于村庄整治；其他大多数地区流转需求较少，基本未涉及集体建设用地定级与估价工作。在“农村土地制度改革三项试点”期间，为了指导集体建设用地入市流转，已研制或正式发布集体建设用地基准地价的地区超过半数2。与此同时，2016年至今，原国土资源部连年部署“农村土地公示地价体系”建设工作，非改革三项试点地区也尝试制订农村集体建设用地基准地价。总体看来，集体建设用地尚未形成统一的定级路径和技术思路，定级成果的应用还局限于基准地价评估，鲜见在其他方面的应用。2 集体建设用地定级关键问题探讨土地定级是从经济、自然、土地对社会经济的作用三个方面评价土地经济质量的过程，集体建设用地定级
4、与国有建设用地定级本质一致，按照城镇土地分等定级规程（GB/T 18507-2014）中的定级原则、思路和技术方法，采用城镇土地定级软件，定级工作可以顺利完成。但因各区域集体建设用地的现状利用和未来利用方向显著不一致，定级对象、定级范围、定级单元、定级因素选择等关键环节的处理需契合集体建设用地的利用特点，因此在以下几个方面应特别考虑：2.1 定级对象与范围新土地管理法规定商业、工业等集体经营性建设用地可以入市流转，在构建城乡统一的建设用地市场的背景下，不能入市的宅基地似乎不应作为定级对象。但考虑到以下两点，宅基地应纳入到定级对象中：一是宅基地的经济质量评价可以用于宅基地的有偿退出标准制订、租金
5、标准评估、宅基地审批中，拓宽定级结果的应用，为宅基地的有序管理提供参考依据；二是宅基地是农村最主要的建设用地类型，多数地区其他类型土地数量稀少，甚至没有。此外，城镇开发边界内的集体建设用地是否纳入集体建设用地定级对象也影响着定级范围的确定。根据农村集体土地价格评估技术指引的适用范围规定“本指引适用于位于城市市区以外的农村集体土地价格评估，具体包括经营性建设用地、宅基地、其他建设用地，以及耕地。位于城市市区以内的集体建设用地评估可参照城镇土地估价规程的有关规定。”，因此城市市区的集体建设用地不是集体建设用地定级的对象。鉴于集体建设用地分布零散，覆盖所有定级对象的区域可以作为定级范围，故将扣除城市
6、市区以外的整个行政区域作为集体建设用地定级范围是合理的。2.2 定级单元城镇土地定级单元划分方法包括主导因素判定法、叠加法和网格法5。集体建设用地一般由村组织统一管理，利用状况相对一致，部分地区以村作为定级单元。但是行政村的面积较大，得到的结果较粗糙，无法显化村内土地质量的差异。建议采用网格法划定定级单元，显化不同区域的经济质量变化情况，例如建设用地集中区，采用50米50米或更小的格网，在建设用地分布稀疏的区域，采用稍大的网格。2.3 定级类型集体建设用地的定级对象是集体经营性建设用地和宅基地，对于大多数地区，集体经营性建设用地公开市场处于建设初期，宅基地内部流转及农房的流转市场也尚不成熟，因
7、此影响两类用地经济质量的因素趋于一致，采用综合定级可以真实反映土地的经济质量。但随着两类用地流转制度和各类用地交易市场的逐步完善，不同区域功能分异显著时，应根据各类用地特点，开展分类定级。2.4 定级因素集体建设用地的利用现状和利用方向不同，决定着不同区域定级因素不同，定级因素的差异表现在因素类型、主导因素和因素作用方式等三个方面。2.4.1 因素类型和主导因素国有建设用地定级因素一般包括繁华程度、交通条件、基本设施状况和环境条件。集体建设用地定级时，还应考虑以下关键因素对土地经济质量的影响：一是宏观区位因素，距离城区越近，区位优势越显著，越易享有城区的各项公共设施，越易触及城镇的发展红利，土
8、地价值越易显化。二是交通条件，交通越便捷，通达性越好，国道、省道等过境主干道带来稳定的人流、车流、物流，易形成集镇和商业街，土地经济价值发挥相对充分。三是村庄社会经济发展状况，大多数集体建设用地归集体经济组织内部的农民使用，农民的富裕程度和农村的经济发展水平一定程度上决定了村集体对土地价值的认知，富裕的村庄更重视、也更愿意发挥主动性去开发利用土地，显化土地的经济价值。四是建设限制性因素和生态因素不可忽视，在农村地区，复杂的地形更多，洪水、泥石流等自然灾害因素的发生更加频繁，这些因素直接决定了集体建设用地的可用性。此外，集体建设用地定级中因素重要性不同还表现为：同一定级因素，在不同区域重要性不同
9、。例如同一条省道或国道，在道路分布稀疏且不均的农村地区的重要性远大于道路分布密集且均质的城（镇）区。2.4.2 个别因素表现形式、作用方式、作用半径集体建设用地定级中个别因素的表现方式、作用方式和作用半径可能存在以下问题：农村公交站点不固定，采用公交站点呈圈层状向外衰减方式量化公共交通的影响不合理；农村的旅游景点除了作为景观条件外，因吸引客流形成商业街，因规模较大形成活动广场，兼具了商服中心和公服设施的功能，并非单一的景观功能；农村道路分布稀疏，采用指数衰减不能显化距离道路位置适中区域的交通便捷性；点、线因素分布分散且不均匀，市场均分原理计算出的作用半径虚大，导致部分区域定级指数偏高，与实际严
10、重不符。集体建设用地定级过程应客观反映实际状况，可对因素作以下处理，例如农村公交站作用采用公交线路表示，借鉴道路的线状因素作用方式，显化其影响；具备多功能的因素，在定级体系中应全面展示其多种功能，同时注意因素的表现形式和作用方式可能不同；道路分布稀疏的地区，采用线性衰减模型；因素因子分布稀疏、不均匀的区域，基于详尽的调查，根据一般情况下，当地居民愿意利用此类因子可接受的最远距离确定因子的作用半径。2.5 阻隔因素农村的阻隔因素比城镇的阻隔因素更加复杂。除了河流、铁路、高速公路等线状地物，起伏较大的山峦、丘陵、高企的塬坡均是障碍物，其分布不规则、体量较大，导致路径计算更加复杂，矢量化障碍物、通行
11、点和路径计算的工作量大，会显著降低定级工作效率。为了显化复杂地形（地貌）对土地定级的影响，建议可采用两种方式进行简化处理：将地形（地貌）作为定级因素，确定合理权重，参与土地定级；将地形（地貌）作为限制性因素，通过专家论证，给予山地、沟坡、丘陵、塬坡等一定的修正系数，在定级评分后，采用连乘方式，修正定级结果。2.6 级别落界由于道路网密集，国有建设用地级别落界一般以道路、铁路为主，自然地物为辅，基本不以行政区划落界。集体建设用地级别落界时，为了便于管理、契合村民对土地价值的认知、减少不必要的纠纷，建议以村、镇等行政界线为主落界，同时考虑明显的线状地物或自然地物，如道路、河流、地形等。2.7 级别
12、确定与验证在集体建设用地交易活跃的区域，采用城镇土地级别验证的方法即可。在集体建设用地交易不活跃的区域，由于缺乏收益和交易资料，级差收益测算法和市场价格定级方法等常规级别验证方法并不适用。因此建议在级别确定和验证时，采用特尔菲法，重点征求村集体、村民、以及实际使用人对土地级别的意见与建议，调整并确定土地级别。3 当前开展此项工作的一些思考集体建设用地利用分散、粗放、单一、无序、分异显著的特点和利用方向多样，直接采用一样的定级体系难以客观反映土地的经济质量，因此，对集体建设用地定级提出以下改进思路和建议：一是依据宅基地改革方向、经营性建设用地市场发育状况选择合适的定级类型；二是深入调查各类因素的影响作用，征求集体建设用地适用各方的意见，确定定级因素和计算因素权重，客观反映因素因子对土地经济质量的影响；三是对特殊复杂因素可做适当简化处理，提高工作效率，建议通过完善级别验证、级别调整的技术思路，弥补简化处理的不足。12345-全文完-
