第六章城市管理体制城市管理体制是城市借理的物质载体和保证，它的科学与否将决定着城市管理II标能否实 现以及实现的程度因此，必须高度重视和搞好城市管理体制改革和建设本章从城市管理体 制的含义、类型、发展历程着手，介绍了我国城市管理体制的现行模式，分析了我国城市管理 体制改革的必要性，提出我国城市管理体制改革的原则、目标与对策，并对我国城市政府机构 改革进行了一•些探讨第一节我国城市管理体制概况一、 城市管理体制的含义（一）城市管理体制的界定-•般认为，城市管理体制是指城市的组织形式、管理制度和管理方法的总称，是整个国家 管理体制的主要组成部分具体地说，城市管理体制是一种由城市管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确 定以及管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系C城市管理体制是城市管理的物质载 体和保证，是支撑城市管理系统的忖架支柱，它的科学与否将决定着城市管理日标能否实现以 及实现的程度，同时它也是一个城市文明程度和现代化水平高低的重要标志城市管理体制有广义和狭义Z分广义的城市管理体制范围很广，包括城市的政治管理体 制、财税金融等经济管理体制以及科教、文化、卫生、体育等管理体制，是城市政治、经济和 社会管理体制的综合；狭义的城市管理体制仅指城市行政管理机构设置、地位、职责和内部权 责关系及相关规章制度通过一定方式和形式构成的具有某种格局的整体，包含的范围较小。
我 们这电主要介绍狭义的城市管理体制二）城市管理体制的内部关系城市管理体制是一个综合性的概念，其核心是城市管理各机构间的职、权、责的配置问题 从国内外城市管理的实践來看，它主要包括以下三个方血的关系：1、城市管理系统内各机构的职能及权责关系它包括城市管理系统中的行政隶属关系； 领导与被领导及协调与被协调关系；各自的管理幅度与管理层次筹城市管理系统各组织机构 的职能，由相应的法律法规规定，其权责结构由职能体系所决定2在城市综合管理体系中的关系一般来说，市级具有宏观决策指导与综合协调职能，拥 有政策制定权；区级具有分解与协调及决策职能，拥有决策指导权；街道级具有执行职能，拥 有执行处理权等等3市政府同企事业单位之间的关系城审管理体制中的政、事、企关系错综复杂，彼此制 约政企关系、政事关系、事企关系纠结于城市管理的全过程从世界范围的城市管理来看, 政府与承担城市管理作业任务的企业都存在着不同程度的经济利益的矛盾二、 城市管理体制的基本类型根据不同的标准，可以将城帀管理体制划分为不同的类型，如以城市管理所依托的社会制 度不同，对划分为资本主义城市管理体制和社会主义城市管理体制；以城市的规模大小，可划 分为人城市管理体制、中等城市管理体制和小城市管理体制；根据城市性质，可划分为政治中 心城市管理体制、旅游城市管理体制、工矿业型城市管理体制等；从决策体系的集权和分权程 度，对划分为中央集权型城市管理体制和企业分权型城市管理体制，等等。
从世界范围來看，一般可根据城市政府在经济管理中的作用，将城市管理体制比较典型地 划分为外在环境型、全而干预型和有限干预型三种模式1、 外在环境型外在环境型城市管理体制是基于政府对市场能力的充分信赖，认为在市 场这只“看不见的手”的引导下，每个个体单独地追求私有利益的行动会口动地、有效地促进 社会公共利益的增加在这种信念的支撑下，城市政府的职能主要是保证公共产品和公共服务 的充分提供，限制城市公害品对市场的损害，维持城市经济活动的基础设施和市政公共设施的 高效运转，创造公众满意的城市牛活居住条件等城市经济活动所需的外在基础环境和条件2、 全血十预熨在计划经济体制下，计划代替市场成为资源配置的惟一手段，城市政府 对经济生产述行立接的管理，上至制定城市经济发展总体规划，卜至企业的生产管理，可以说 是无所不包，全面、直接、深入地介入到企业的经济运行中去3、 有限干预型这种管理体制下，政府往往在协调私人利益和公共利益Z间发挥作用， 以纠止“市场火灵”所导致的经济波动和无效运转，建立稳定经济运行的规则，减少消极的外 在性引起的供给过剩，增加积极的外在性引起的供给不足，维持经济稳定，协调资源配置在当今社会中，外在环境型和全而干预型城市管理体制都是非常极端的情况，具有较多的 弊端，目前基木上已不存在，更多的是采丿IJ有限干预型，只是由于城市政府所处的经济社会环 境不同，在干预经济的广度和深度上有着很大的差别。
三、我国城市管理体制的发展历程1949年以后，我国城市管理体制发展的历程大致可以划分为以下四个阶段：第一阶段，建立与调整期（1949〜1965年）这个阶段从建立新中国到“文化大革命”发 生这期间，我国城市普遍呈现战后重建和迅速发展的良好局而，一大批新兴城市涌现出來, 城市管理展现出前所未有的发展态势由于新中国初期的特殊历史情况，这一时期初期的城市 管理体制不可避免地带有一些军爭化色彩，不少城市都设立了治安委员会这样的机构直到 1956年，才初步设立和形成按产品、按行业分工的部门管理机构设置模式，这种模式因为适 应计划经济体制因而一直延续了近30年1957〜1965年是全血建设我国社会主义的十年这-时期城市管理机构有过几次较大规 模的精简和调整，在专业性的行政管理部门越分越细的基础上，进一步形成和巩固了按口设置 委办的格局，逐步形成高度集中和集权的城市管理体制第二阶段，分化与改组期（1966〜1976年）这一阶段处于“文化大革命”的十年1966 年开始的“文化大革命”使国家的政治牛活、经济牛活和社会牛活陷入了全血动乱，各级城市 政府管理机构都受到了很大的冲击这期间，城市管理体制处于动荡、分化与改组的潮流中， 原有城市政府机构大多处于停顿或半停顿的状态。
革命委员会”成立以后，取代了原来的城 市政府和党委的工作，其下属机构设组，先有批斗组、毛主席苦作学习组、组织机构组、夺权 组、“抓革命、促生产”组和建立革命秩序组，以后乂逐步演变和形成了办爭组、政治组、文 教组、工交城镇组、财贸组、农村组、计划组、政法组、外事组、专案组和接待组的基本格局, 使城市管理体制l+l淡淡的“军事色彩”向浓浓的“革命色彩”转变第三阶段，改革与探索期（1977〜1992年）文化大革命”结束后，我国进入了社会主 义建设的新时期，也是城市政府机构进一步恢复和发展的重要时期20世纪70年代末各地城 市政府陆续恢复了文化人革命前的机构设置，并陆续增设了一些新的经济管理机构，结果出现 一些机构臃肿、部门林立、人浮于事、办事效率低的现彖为了改变这种状况，1982年，中 央着手进行了改革，一方面将大部分的经济管理机构改为公司；另一方血又将业务相近的机构 合并，调整精简城市管理的内部机构同时，实行简政放权，赋丫区级政府一定的权力，区一 级对应设立相应机构，并界定了市、区两级的职责权限和任务分工1983年1刀到1984年6刀,国务院先后批准江苏、辽宁两省在全省范围内撤销原有的地 区行署，推广和实行市领导县的管理体制，其他省、口治区也先后进行了试点。
此后，我国市 管县体制有了巨大的发展，到H前，我国不少城市都已形成了下设多个委、局、办公室并共同 领导周边数县的行政管理体制总的来看，这一阶段城市管理体制改革的成就不太明显，政企 不分、行政干预建设企业的行为非常普遍第四阶段，转型与发展期（1992年至今）这一阶段是我国城市管理体制改革步子边得最 快、成果也最显著的时期这期间，城市管理体制改革按社会主义市场经济体制的要求，主要 是理顺关系、协调沟通，尝试进行体制上的宏观框架搭建工作城市管理的职能体系也H臻明 确，亜新分配了城市规划、建设和管理的职能，试图扭转“轻规划、至建设、轻管理”的局血, 并着手解决“政企不分、政事不分”等问题四、我国城市管理体制的现行模式由于各个城市自身历史、地理以及人文基础的不同，各地城市管理体制差异较大，形成了 各具特色的城市管理体制模式仅就人中城市看，虽然慕木确立了 “条块结合、以块为上”的 两级政府管理体制，但职能却人不相同，人致可分为艸类：一是建管合一、直接管理型这种模式将城市规划职能同城市建设与管理分离，突出“规 划领先”的原则，强调了城市规划的权威地位，是城市规划为管理形成必要的制约建管合 一”的模式自20世纪90年代实施《城市规划法》后开始出现。
一些改革开放比较早的城市, 如上海、人连、珠海、海口、厦门等，都先后采取了该管理模式实践中，该模式仍然把城市 建设作为侧垂点，而相关的城市管理职能并未引起足够的重视，“重建轻管”问题依然十分突 tlj o二是建管分开、直接管理型如深圳、青岛、重庆等城市，市政府成立城市（市政）管理委 员会，下设办公室作为行政实体单位，各区设置相应机构，ft接管理城市市政、园林绿化、市 容环境卫生等具体工作，建立直属的监察队伍实施监察、执法工作这种模式体现了整体间相 互制约的原则和专业化主管的要求，提高了城市管理的效率，但彼此Z间协调关注的不够三是监督检查、协调管理型这种模式的城市管理职能主要是有一个非常设的城市管理机 构即城市管理委员会行使城市管理委员会由市长兼主任，有关分管市长兼副主任，下设办公 室，简称“城管办”，对各职能部门的丄作进行指导、协调、监督、检查，对工作交叉、职责 不淸的工作进行协调裁决，具体行政行为rh专业职能部门实施，监督执法也rti各职能部门的监 察队伍执行福州市等一些城市实行的就是这种城市管理模式四是多头分散管理模式这种模式不设建设委员会，城市管理职能部门分別行使行业管理权如建设局管规划，市政管理局管市政，环卫管理局管环境卫生，园林管理局管理园林绿化。
其特点是：城市管理职能过度分散，难以形成“综合管理”的拳头；同时几个部门在经费分配、 业务分工上也时有扯皮现象这些管理体制模式可以说各有T•秋，优势和不足都很明显因此，需要继续进行城市管理 体制改革的探索，进一步改革和形成适应市场经济体制的城市管理新体制，为我国的现代化城 市管理做出努力同时，这些管理体制模式多元并存和多样化的特点，也决定了其发展和改革 的重点也会有所不同第二节我国城市管理体制改革一、我国城市管理体制改革的必要性我国的城市管理体制改革从中央十一届三中全会以来已经进行了很多大胆有益的尝试，并 且取得了一定的成绩，但同时我们必须认识到我国现行的城市管理体制还存在着很多问题，仍 然制约着城市经济社会的协调发展，必须从根本上尽快加以改革城市管理体制现存的问题具体表现为：1、 政企不分、政事不分，城市管理职能错位和空缺在现行的体制下，城市管理中的很 多部门，如市政、环卫、绿化、园林等管养维护单位，多数政金、政事、管养不分，集具体作 业、行政管理、行政执法于一身既是教练领队——负责城市发展战略的制定，指导城市经济 社会的发展，又是运动员一一直接参与到企事业的牛产经营中去；既提供公共产品和公共服务, 又参与竞争行业，述兼裁判；既是政府部门，又是企事业的领导部门，呈现角色多元化的局血。
这种做法的结杲是城市该管的事情，如山政建设、产业结构的优化调整、城市楮神文明建设等 无暇顾及或难以管好，而不该管、不该做的事情乂不放手，既搞建设乂抓养护，出现了瞎指挥, 乱弹琴的局面2、 政岀多门、条块分割，管理不力横向上政府部门的政出多门，多头管理，机构设置 重复，职能琐碎和纵向上的市区两级双管齐下，导致责权利不明，管理关系不顺，难以综合协 调、检查监督所谓“七八顶大盖帽管一顶破草帽”，就是一个非常形象的表达由于城市条块分割严重，并且城市一级职能部门拥有较人的管理权限和较多的管理资源, 导致“条条”因精力有限，管理不到位，不能“一竿子插到底”「'块块”因缺乏相应的权限和 资源，很多爭情难以管好这种条块分割使得城市难以实现专业化、协作化社会大生产，影响 城市经济效益和。