清末地方自治与近代义务教育的兴起江苏省淮阴师范学院历史与社会学系 薛玉琴 刘正伟【摘要】近代义务教冇是在清末地方自治的推动下兴起的清末地方H治不仅承担了义务 教育的宣传、发动，组织和实施工作，而且，在它的彫响下，义务教育经费的筹集逐渐走向 了制度化，私塾改良工程启动，单级教授法也被引入各地义务教育中以上因素使清末义务 教育规模在短短儿年内获得了较快的发展关键词】地方自治，义务教育，规模，近代化所谓清末地方自治，用当时上海士绅的话说就是“以地方Z人兴地方Z利，以地方Z款 行地方Z政①不难看出，这样的话语已经反映出早期民族资产阶级争取政治权利的意识 早在1904年，张智、李平书以及苏州总商会等先后就在南通、上海、苏州等地试办地方自 治，创办城乡自治公所（或称白治公社），从事当地实业、文教、警务与市政事业的建设与 规划不久，清廷宣行预备立宪，各地在资产阶级立宪派人物的鼓动下，积极筹划和开办地 方自治比如1907年，江苏在省会江宁成立了地方筹办自治总局，下设法制、调查、文犊、 庶务4课，并于局内附设白治公所②（p. 772）1909年1月，清廷公布了《城镇乡地方H 治章程》，规定各城镇乡必须设立城自治公所，在这种形势下，各地先后遵诏创设城镇乡自 治公所。
客观地说，清末义务教冇的兴起有多种原因，但地方自治运动的推动，则是其中一个很 重要的原因第一，实施义务教育是地方口治及立宪运动的前提和基础1904年曰俄战争结束，国 内外要求改革封建专制制度的呼声F1益高涨有鉴于此，清廷派出端方等五大臣出洋考政 时任江苏巡抚的端方考政回来，一方而竭力向清廷鼓吹立宪政治可以“永固皇位”，另一方 面则指出，施行立宪政治必须以地方自治为根基他说：“凡政治学家（指西方）之言，皆 曰非立宪无以B存，非地方H治无以植立宪之基本②（P- 772）端方作为清末地方督抚小 立宪派代表人物，在考察西方政治制度吋，让他感触最深的，是西方先进而完善的教育制度 对于实施立宪制度的影响因此，他在鼓吹立宪政治时，始终把创办与推广义务教育看做是 政治改革的重要基础端方在《条陈学务折》里一再强调，预备立宪首先必须推广小学，普 及教育夫两等小学者，即各国所谓义务教育，全国之民，无人不出其中，政府以强迫之 法干涉Z,其所注意在国民Z资格，与其谋生Z技能，西人称Z为庶民教育”②（p.969） 端方从养成国民Z资格，推进立宪，改良政治出发，对推广义务教育重要性作了充分地阐述 需要指出的是，清末倡导义务教育主要指普及初等小学教育。
在端方考察的西方诸国中，德 国的义务教育最具代表性具特点是，由地方筹集款项办理义务教育，国家适当给了补助 端方对此曾经大加称赞：“于义务二字，公认公信，-•力担任，不稍诿也端方进而建议, 应在中国推广这一义务教育模式②（p. 968-969）1906年江苏学政唐最崇在《奏预备立宪 人要四条陈》里指出，国民普及教冇是造成立宪资格的基础今者我国之人民程度智识犹 未大开，公德犹未尽立，试询以宪法成立后，百姓之対付于国家当有如何关系，如何担负， 如何责任，则蚩蚩耒必尽有此政治思想也，亦何取是组织宪法为战故今日而不行宪法1佃已, 其必行宪法也，应以普及教冇为入手之方……必教冇普及而宪法乃有树立之时”②（P.116）o 对预备方宪与义务教育的关系作了很深刻的阐述张窖在家乡南通实际着手筹办地方白治 时，也竭力宣扬「'立宪基础，首在地方自治③他设想在全境设立初等小学堂600所，其 中500所为单级，100所为合级，并预计三四年后，每年小学毕业生可达16, 500人③上 述清廷《城镇乡地方白治章程》，也把普及初等小学教育看做是办理地方自治事务的重要内 容，并H认为它是推动地方自治运动及预备立宪的重要棊础。
第二，在地方自治运动的推动下，义务教冇内涵和体系不断趋于完备众所周知，1904 年《奏定学堂章程》的颁布，标志着近代义务教育的发动但是，兴学之初，全国各地创办 新式学堂的积极性并不是很高，以当时兴学最先进的省份江苏为例，这一年全省创办的新式 学堂总数仅为91所④（p. 227）从义务教冇学制及体系上看，《奏定学堂章程》最人的缺陷 是把女子教育拒之于门外，认为兴女学“有伤风化、煽惑人心”但是仅隔两年，清廷宣布 预备立宪，便对“女学”解禁，颁布了《奏定女学堂章程》，从此，女子教育被纳入义务教 育体系此外，学部为配合地方自治的办理，公布了《奏定简易学塾章程》，开始把创办简 易学塾当做义务教育的重要补充，与此同时，也统一了初等小学堂学制，将义务教育学制统 一为4年，并规定了主要课程从此，义务教冇有了较为一致的内涵和标准，为实施和推行 奠定了基础清末新政时期，清廷确立的办学体制是，在中央，举办大学堂；省城，举办中等学堂; 州县举办小学堂实际上，rfl于当时新式学堂的创办尚处于倡导阶段，各层级之间界限并不 严格1903年端方就曾用省款在江苏省城苏州、江宁两地创办初等小学堂10余处地方自 治开办以后，为进一步推广初等小学堂的设立，激发各地兴学的积极性，《地方自治章程》 规定，城镇乡地方白治公所负责义务教冇的实沌和推广，同时要求城白治公所设立宣讲所, 宣传各项需要办理的自治事务，镇乡地方自治公所专门设立学务专员，督促自治范围内初等 小学堂的创设。
1909年5刀至7月，全国各地先后按《章程》实丿施首先，城镇乡地方口 治公所承担了义务教冇的宣传和发动工作地方自治开办以示，按部章，全国各地先后设立 了宣讲所，负责宣讲冇关自治事务，其中义务教育是宣讲的重要内容z—以江苏为例，当 时宣讲的内容，主要集中在两个方面：其一，关于义务教育的意义如''近世各国皆注重于 普及教育，盖国民程度视国民识字之多少为标准，国民识字之多，全在于教育普及，未有无 教育而能开国民Z智识，振作国民Z精神者也故无论何国，推广教育Z法，均不容缓”⑤ （P. 38）云云其一，关于自治范I韦I内居民在义务教冇施行中应承担的责任和义务，其中最 重要的是，民众所应承担的就学和筹集资金的责任⑤（p. 204）仍以江苏为例，仅1909年 全省各地先后就设立宣讲所108处，有专职宣讲员130人⑥（p. 446-447）虽然，就全省而 言，为数并不多，但通过宣讲，为义务教育在乡村的推广和扩充做了思想和舆论上的初步准 备，一定程度上减少了兴学的阻力清末兴学，全国各地毁学事件不断，但从分布区域看, —•些地方自治运动开办较好的地区，毁学事件明显较少还应该指出的是，清廷害怕因宣讲 而造成民众思想的混乱，威胁到英封建专制的统治，因此，把宣讲内容严格限定在教育范围 之内，并强调不得违背忠君、尊孔、尚公、尚武、尚实的教冇宗旨，更不得在宣讲时进行政 治上的煽动。
这暴露了清廷进行政治改革的保守性其次，城镇乡地方自治公所负责本地义务教育的组织和实施工作在这方面，江苏最为 典型1909年江苏省诰议局召开三届二次会议指出，城镇乡自治公所应各负有设置初等小 学Z义务，英职责主要包括：调查木区学龄儿童数、酌量财力、规划分年推广Z次序等等 由于地方白治运动的推动，清末各地初步掀起了创办新式学堂的热潮1911年张窖的家乡 南通在全国较早地制定了县级义务推广计划《南通州教育普及之计划》这个计划主要内容 是，按地方口治范围划分并设置学区每区口治公所责成该区学董办理学务，规定每一学期 必须增设若干学校和班级，年终由各自治公所分别等第，报告地方长官，以资考核为培训 师资，适应各区兴办学堂的需要，计划还拟定每年每区派两人，入通州师范学校学习，白治 公所负责其膳费、学费的补助这个计划值得注意的有两点：一是明确期限，规定口 1911 年至1916年五年时间内完成普及教育任务；二是从简节约，重在扩充规模这个计划因清 廷旋即覆亡而流产，但却初步打开了南通兴学的局面据1911年统计，南通境内己设立初 等小学堂87所，在江苏全省位屈前列⑦总Z,在地方自治运动的推动下，清末义务教育 初步呈现出较为蓬勃的发展景象。
新政伊始,各地小学堂经费筹集渠道很不统一，督抚奏设的省城模范小学堂经费来口省 公款局；府、州、县自筹，为公款；私人创设的小学堂主要由创办人自己解决，官方只给予 象征性的补助总Z,由于经费來源及支出管理极其混乱，很难统计和稍核这一情况到地 方口治开办以后更为突!llo 1909年清廷下令，作为地方口治的重要内容，要求各省对教育 经费进行切实整顿以江苏为例，省诰议局把全省教育经费划分为省教育经费和地方教育经 费两级，实行分级管理地方教育经费中乂划分出县、城镇乡两级把全省教育经费的管理 纳入了新式教冇行政体系内，从而走上了规范化的道路通过此次整顿，全国各地确立了城 镇乡自治公所作为义务教育创办及经费筹集的主体如江苏省诰议局即明确表示，城镇乡兴 学的重点在义务教育的推广和实施，因此，一再反对一些城镇乡“滥设两等小学堂”，认为 此举“实为一弊，权其缓急，设一两等不如分其经费，多设初等小学，庶教育冇普及Z望” 根据部章有关规定，城镇乡地方自治公所负责筹集地方自治经费，义务教育经费属于其小一 部分各省为保障城氛乡义务教育经费的筹集，先后制定并出台了多项政策如江苏，在全 国教育经费整顿中就先后出台了三项重要政策：第一，划一抽收捐税名称和捐率。
以前，各 府州县在征收学务经费时没有统一规定，各自为政不但名称不一，而且征收额度差异也比 较大，有的抽收教育特扌乩有的征收公益trio 1910年江苏省诰议局议决，对于一些特殊商 品，适当加重征收额度，以扩充教育经费⑤（p. 12）o 1909年江宁提学使曾经在宁属地区抽 收锡箔捐，其征收额度为每锡箔100文抽收钱1文，其中一半划作学堂经费，另一半则归地 方自治经费江苏省诰议局不但对此积极支持，还指出，对此类迷信物品，“值百抽一，微 细已甚，改为每售价一百文，抽收公益捐五文”⑤（P. 13）以后，这项特捐陆续在全省各 地推行，一定程度上增加了一些地方的义务教育经费笫二，在自治经费内，划定初等小学 堂经费所占的比例如而所述，初等小学堂的经费包含在地方口治公所抽收的公益扔内，那 么，如何才能确保各地初等小学堂发展具有较为充足的经费呢？江苏省诰议局考虑到全省实 际情况，作出了一个弹性规定，即按各地H治事务的繁简分为两种：B治事务最简的地方, 教育经费不得少于口治经费的十分Z八：最繁者，亦不得少于十分Z二各城镇乡口治公所 在认定教育经费所占•比例Z后，每年须列入预算表，呈报自治监怜 以资稽核笫三，正式 实施预算制。
1911年，江苏省教育经费正式开始实施预算制，这就是所谓“宣三预算”预 算的目的是对经费实行统筹管理，包括一年内的公益把，各项特抬在内，江苏省咯议局要求 将所冇收入均列入预算系统中，“不足者筹补，不的实者使Z的实”从而大大提高了义务教 育的办学效益不仅江苏如此，这一时期全国各省均在地方白治运动中开展对教冇经费的整 顿依靠地方自治的开办，规范并开拓义务教育经费的筹措渠道，把自治范围内民众的义务、 责任和兴学紧紧联在一起，不仅获得了较为稳定和可靠的经济來源，而且，也有利于充分发 挥各地办学的积极性、自主性与此同时，各地还利用省款及公款对■经济基础相对较差的地 区适当给予扶助，一定程度上消除了学区Z间义务教育发展的不平衡四在清末地方自治运动的推动下，各地积极着手组织和推广义务教育，从义务教育内容上 看，其中影响较大的包括两个方而：第一，推广单级教授法，促进全国初等小学堂的改革 第二，督促和扶持私立小学堂的改进、不断扩充义务教冇的规模上海作为中国教冇近代化 的发源地，对全国义务教育的兴起，具有举足轻重的影响一些积极倡导义务教育的先驱, 借上海这块宝地，将义务教育理论广为传播，早为各界所肯定其不断推广新式教学方法, 捉高义务教育的效益和水平，最为引人注冃。
如单级教授法就是上海引进、实验，进而推向 全国，从而对近代义务教育发展产牛了重要影响。