黄鹤楼投资经营体制初步建议一、我国旅游景区市场化经营概况及政策分析我国旅游景区作为国家特殊的具冇公益性质的公共资源，具冇游览、文化、 教育和科研等多方面的功能，在历史、环境方面的作用和与了孙后代利益的关联 性等等，使得景区的经营管理冇其特殊性，与-•般企业和事业单位的管理存在着 很大的不同同吋正因为其特殊性，使得我国经营旅游景区的经营管理模式存在 众多模糊性和争议性在旅游景区经营管理模式的实践和探索中，主要尝试解决两个问题:一是如 何处理景区资源开发与保护的关系；二是如何对经营景区的企业进行有效的约 束，使景区资源达到可持续的发展这两个问题同时也是相辅相成的处理好景 区资源开发与发展的关系，关键是对经营企业的行为监督；而除了金业自身的价 值观、社会责任等对自身行为的约束外，管理体制的设计和来自社会外部的约束 力量也对企业的行为进行规范，从而使资源达到可持续发展从目前我国风景区管理的情况來看，有权对我国景区实施管理的权力管理主 体有这样几个:一是旅游部门：专门负责景区内的旅游开发、服务设施、组团参 观和宾馆等级评定等；二是风景管理局（园林局）：专门负责景区内的山水林木 自然景观管理及整体规划的审批和基础设施的建设等；三是文物局（站），隶属于 文化部门，专门负责景区内的文物古迹的管理、修缮及考察挖掘等；述冇宗教部 门，专门负责景区内所有的和尚、尼姑和喇嘛等出家人的管理、待遇和政策等； 最后是地方政府，负责景区内的治安、物价、村镇等。
表面上看，这些部门都冇 各自的管理权限和管理范围，分工合作，其实由于它们所管理的对象同处于i个 景区内，人为的分割在实践中造成了严重的内耗，缺乏效率，互相扯皮，缺乏统 一规划，彩响景区资源开发和冇效保护在这种多重管理和领导的体制卜，我国景区的市场化经营管理始于20世纪 80年代初期，但是这一问题引起广泛关注则缘自于2001年2月四川省旅游局拟 以合资、合作、租赁、承包、出让经营开发权等方式，将九寨沟、三星堆遗址、 四姑娘山等著名风景名胜区以及诸多景点向海内外公开招商的做法尽管此前己 冇国家景区经营权出让的情况（如早在1997年，湖南省就分别以委托经营和租赁 经营的方式出让了张家界黄龙洞和宝峰湖的经营权签订委托经营合约的北京某 公司获得了黄龙洞50年的经营权，签订租赁合约的马来四亚某公司获得了宝峰 湖60年的经营权），但真止引起主管部门干涉的，是四川省诸多国家重点景区的 经营权出让意向国家建设部在《关于四川省风景名胜区出让、转让经营权问题 的复函》中认为，任何地区、部门都没有“将风景名胜区的经营权向社会公开整 体或部分出让、转让给金业经营管理”的权利同年8月，建设部部长汪光熹在 “全国城乡规划和风景名胜区保护工作”的电视会议上，特别强调“严禁以 任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，风景名胜区管理 不得由企业承担”，由此引发了关于景区经营权能否转让的大争论。
从实践上看, 一些省市区的景区经营权市场化、商业化转让并未做到“令行禁止”，相反有岀 让范围越来越广、岀让方式愈来愈公开化、市场化Z势如北京通大公司买断了 湖南张家界黄龙洞景区50年的经营权后，又以8亿多元的价格买断了湖南省凤 凰县境内的凤凰古城、沈从文故居、奇梁洞、黄丝桥古城等8个景点50年的经 营权；天津方舟旅行社斥资1亿元买断黄山景区内屯溪老街等两个景区30年的 经营权；湖北钻石实业有限公司以500万元租赁价格租赁神农架香溪源景点50 年据冇关研究成果，截止到2008年底，全国己经岀让景区经营权或鼓励岀让 经营权的省、直辖市、口治区多达20个以上，涉及的地域范围广阔景区经营权市场化的思路是:在确保景区资源国家所冇的前提下，将景区产 权束中的经营权剥离出来，并转让给非资源所有者开发经营不管景区的经营权 落到谁家，资源的所有权、管理权永远掌握在国家手里，是典型的政府出资源、 企业出资金的旅游投资模式，体现了国冇资源与企业资本的最佳结合景区市场 化经营后，口负盈亏，可以解决政府在景区的开发保护过程中的资金约束问题， 减轻政府负担，调动企业和政府的积极性;冇利于资源的流动和更加冇效的配置, 有利于景区产权体系的改革、完善和景区经营管理体制的创新；有利于引进先进 的管理理念和优秀的管理人才，提高景区的竞争力。
但是这种经营管理模式同样 冇着很多的潜在的问题首先由于目前我国相关法律的不健全和全社会法律思想 的薄弱，同时缺乏完备的分离约束体系和监督、监管机制，一些企业在获得景区 的经营权后，为了私利，造成资源的过度开发，不顾景区的长远目标与规划，破 坏景区的生态环境和人文环境，导致资源和环境遭受破坏，一旦破坏，事后的弥 补无济于事；其次目前我国在旅游资源经营权市场化方面的过程和管制还很不规 范和健全，而月.没冇对景区资源价值和转让价格的合理科学的评估方法，在这种 状况下，可能造成国有资产被低估和国有资产的流失从上述我国旅游景区市场化的实践和相关政策的分析来看，我们认为在黃鹤 楼风景区的市场化开发中需要理解和注意以下儿点：第一，黄鹤楼风景区的市场化开发是符合整个旅游产业发展和市场化的趋势 的虽然我国旅游风景区的市场化开发存在很多争议，也存在各种政策上的不确 定性和阻力，但黄鹤楼景区的发展应该坚持历史上公园管理处“以园养园”的思 路才能实现景区的可持续发展另一方面，作为武汉打造千亿元旅游产业的i个 重要支点，如果不对黄鹤楼景区的旅游、文化和无形资产资源进行深度开发和整 体规划，将无法满足武汉打造千亿旅游产业的需求。
第二，对黄鹤楼景区的市场化开发耍符合我国旅游产业新的消费偏好趋势和 产业升级要求，要构建新型旅游生态和产业链条，形成新的发展思路原冇的大 部分旅游景区市场化思路就是简单-地将景区的门票收入予以资木化，该种经营思 路比较粗放我们认为，在黄鹤楼景区的市场化开发中应形成新的思路，尤其对 黄鹤楼而言，其内在的核心价值不是一般意义上的自然资源和景区资源，而是以 黄鹤楼文化为内核的无形资产价值以及为黄鹤楼文化吸引而來的客户资源，因此 要思考如何围绕黄鹤楼景区的内核进行深度开发和壇值业务拓展，打造基于景区 核心资源的关联产业链网络第三，由于旅游景区的市场化开发和经营权资本化是一个具有争议和敏感的 问题，尤其是作为武汉名片的黄鹤楼，容易成为公众议题因此，在设计黄鹤楼 景区的市场化思路时要注意规避风险从冃前旅游景区市场化的各地实践和政策 规制来看，黄鹤楼景区的市场化要注意以下几个问题：一是现在旅游景区的市场 化出于模糊状态，没有明显的规定能搞还是不能搞，但从我们的分析来看，旅游 景区帀场化在合理的开发模式设计和地方政府的支持下，具有一定的可行性；二 是市场化方式不要简单地等同于经营权转让，尤其是公开转让，这种方式是最为 敬感也是争议最大的市场化方式，黄鹤楼的市场化应首先从设计内部的委托管理 机制入手，避免公开转让和炒作；三是黄鹤楼的市场化开发涉及到地方政府的多 个管理部门和利益主体，要注意协调各方关系，形成以现有管理主体为主导的管 理体制并捆绑地方政府利益，这要多从武汉的旅游产业发展角度进行思考和操作。
二.黄鹤楼景区投资管理体制相关建议从口前我国旅游景区的管理体制来看，景区经营权市场化口前主要有两类大 的做法:一是景区部分项目或设施市场化经营；二是景区经营权整体出让景区部分项目或设施市场化经营指的是将部分的旅游项目或设施，如餐饮、 购物、游乐场、住宿等按照市场价值规律运营在国民经济市场化改革的过程中, 许多景区面临着严峻的财政约束，景区为了自身的生存发展普遍采取把一部分项 口或设施，如门票、餐饮、购物、游乐场等按市场价值规律运营的做法，以寻找 一条生存和发展之路目前，实行这种经营形式的景区占多数景区经营权整体出让，就是在确保景区所冇权国家所冇的前提下，通过主要 整体租赁、委托经营、买断、特许经营等方式出让各景区在一定时期的经营权， 获得经营权的企业（包括民营企业、国有企业、股份制企业等）享冇对景区的独家 经营权，政府按照约定分享收益或者企业向政府交纳一定的费用我国目前旅游景区的主要管理体制如下图所示：在景区市场化经营的各种模式中，景区类上市公司是最为典型的景区市场化 经营模式景区公司上市经营就是将国有景区与特定的旅游企业组合起來，以上 市公司方式捆绑经营这一模式的特点是：（1）景区的所有权与经营权分离，开发 权与保护权分离。
所有权属于国家地方政府设立景区管理委员会，作为政府的 派出机构，负责景区统一管理，景区的所冇权代表是景区管理委员会景区管委 会负责旅游资源保护，上市公司负责资源的开发利用2）上市公司是景区经营金业以经营性资产按照规范的股份制改造后组建成景区旅游发展股份冇限公司 而上市的在经营中，景区管理委员会与景区上市公司建立“委托代理”协议， 将包括景区的门票专营权在内的主要景区旅游经营业务全部委托给了上市公司， 上市公司成为景区公共资源和经营性资产的独家经营主体，对景区资源实行垄断 经营国家通过景区资源折价参股的方式，以门票收入等具体形式入股获得收益 旅游景区与特定的旅游服务企业组合在一起，实行企业化经营管理，其经营主体 是股份制上市公司，上市公司对景区实行带有垄断性质的市场化经营与管理，代 理包括门票在内的一切景区经营活动业务景区的门票收入进入市场，并作为上 帀公司的主营业务收入，作为冋报，上市公司将门票税后净收入的规定比例作为 景区门票专营权使用费，交纳给景区管委会我国目前的景区类上市公司股票简称股票代码股票类型上市时间注册资本（万元）交易所黄山旅游600054A股1997. 05. 0630290上交所900942B股1996. 11.02香港联交所张家界000430A股1996. 08. 2918360深交所峨眉山000888A股1997. 10. 2113066深交所我国景区类上市公司的管理模式如图所示:我们以峨眉山作为景区类上市公司的典型，对其管理体制进行分析： 上市前峨眉山景区的开发建设和经营管理由峨眉山市人民政府的派出机构 峨眉山景区管理委员会负责，景区内的经营业务则由管委会的国冇全资企业峨眉 山旅游发展总公司负责。
1997年，峨眉山旅游股份有限公司经四川省人民政府【川府函仃997） 234号】批准，由峨眉山旅游总公司和乐山市红珠山宾馆共同 发起并公开发行社会公众股，以募集方式设立峨眉山旅游总公司以其下属的峨 眉山大酒丿占、峨眉山索道公司、风景区游山票收费站的全部资产，峨眉山风景区 水电综合开发公司的部分经营性资产以及峨眉山万年索道有限公司70%的权益 作为出资，乐山市红珠山宾馆以其下属的贵宾楼及附属文娱活动中心作为出资， 投入木公司1997年10月9日，峨眉山旅游股份有限公司公司正式成立，经营 范围是:提供旅游、索道运输、住宿、客运、餐饮娱乐方面的服务，旅游资源及 商品、水电开发、销售食品（烟、酒限零售）、日用百货、日用杂品、五金、交电、 化工材料、建筑材料、工艺美术品（不含金银饰品），其中主耍经营峨眉山风景区 游山票、客运索道、旅游宾馆、水电综合开发、旅行社、旅游汽车客运及相关旅 游服务等根据1997年5月峨眉山旅游股份有限公司上市前与峨眉山风景名胜 区管理委员会签订的《关于委托经营峨眉山风景区游山票事宜的协议》以及补充 协议，峨眉山风景名胜区管理委员会委托峨眉山旅游股份冇限公司对峨眉山风景 名胜区旅游资源进行独家开发经营。
峨眉山景区管理委员会作为当地政府派出机 构，代表政府行使景区所冇权职能，负责峨眉山景区的保护、管理、规划、建设 旅游接待等工作，对景区实施管理权、开发的监督权和资源环境的保护权（如组 织实施景区规划，审查监督有关景区开发建设项目，建设管理景区基础设施、公 共设施，负责景区封山育林、。