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1、长沙市公共交通现状.问题及管理对策一、长沙市公共交通现状目前，长沙市共有湖南巴士股份有限公司、湖南龙镶巴士有限责任公司等9家 从事公交运营服务的公司，拥有营运线路120条，线路总长度2071.9公里，营运 车辆3359标台，公交从业人员9683人，日客运量254.55万人次，公交出行分担 率为34. 17%左右。全市拥有公交停车场25个，停车面积165810 m2；设置公交中途停靠站1953个， 其中港湾式停靠站94个，占市区公交停车站的4.81%；在金星路、芙蓉南路、万 家丽路、岳麓大道、湘府路、蔡铐路、车站路、中山路、解放路、西湖路/城南路、 五一大道等11条道路已设置公交专用车道67.
2、1公里。二、长沙市公共交通存在的主要问题(-)现行公共交通管理体制制约着公共交通事业的进一步发展1、公共交通管理体制不顺，宏观调控不力。目前，我市市区的城市公共客运 管理职能在市公用事业局，乡镇客运和长途客运管理职能在市交通局，各县(市) 的城市公共客运管理职能则分别在城管局或建设局，未形成城乡一体化的大交通格 局。多重领导的管理体制致使公交协调渠道不畅，宏观调控能力不强。2、公交市场化经营带来系列问题，公交行业公益性消火殆尽，各种矛盾凸现。 公共交通走向市场化曾是前几年全国各大城市的潮流，长沙市公交行业也于2004 年开始走向市场化。此后，原长沙公共交通总公司改革改制，长沙公交企业由一家 演
3、变为9家，公交线路也由公交总公司改制前的70多条增至120条。9家企业中 除由原公交总公司改制而来的湖南巴士、湖南龙曝巴士两家骨干企业外，其余七家 民营公司或由原经营中巴的公司转体，或由从未涉足公交的企业新组建，经营线路 最多的是8条，最少的是3条，这些小公交企业普遍存在抗经营风险能力差、履行 社会义务能力弱、经营管理不规范等问题。公交市场化曾给公交行业发展带来一定活力，但其后逐步形成的恶性竞争所带 来的系列问题开始暴露，且日趋严重。公交市场化经营必然导致公交企业追求经济 效益的最大化，而公交的公益属性又注定公交行业更应该关注社会效益而非经济效 益。因此，公交行业的特殊性、市场资源的有限性与资
4、源配置合理性的矛盾、公益 性和趋利性的孑盾、市场运力大于运量的孑盾日益突出；多家经营，无序竞争，导 致公交运行中“冷线过冷，热线过热”的矛盾突出，中心区线路重叠严重，交通压 力增大，而郊区线路服务则不到位，郊区居民出行不便利；一些小公交企业片面追 求经济效益，采取非正常手段调整线路，与发挥公交主导作用的骨干公交企业的矛 盾日趋显现；而骨干公交企业由于承担了所有亏损线路、社会公益线路而亏损严重， 举步维艰，几乎已到难以为继的境地。公交走向市场化后，各种矛盾的汇集、交错， 使得长沙公交行业平静的表象下暗流汹涌，一触即发，公交突发事件时有发生。2008 年3月，由丁不满修路影响收入，长沙嘉年华巴士
5、804路车主集体停运，长沙市公 用事业局不得不从龙礒巴士公司紧急调车顶替才解燃眉Z急；4月，由于车主与公 司Z间的承包矛盾，长沙众旺巴士 905线路几十台公交车一夜Z间全部“蒸发”， 又是龙鑲巴士公司自行调动本企业车辆保障了止常营运。（二）公交优先战略未在真正意义上得以认真实施公交优先往往被理解为城市交通规划和交通管理中的公交专用车道，而实际上, 广义的公交优先应该包括政策支持、基础设施建设、技术装备改善、交通管理等多 方面的优先，是一项系统工程。虽说长沙市公交优先的口号喊了很多年，但从严格 意义上说，公交优先战略未真正付诸实施。1、政策滞后。近年来，国家十分重视实行公交优先战略，国务院印发了
6、关 于优先发展城市公共交通意见的通知（国办发200546号），建设部等四部 委出台了关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见（城建2006J 288 号）。湖南省政府办公厅印发了关于优先发展公共交通实施意见的通知（湘政 办发200772号），全国有17个省会城市都出台了优先发展城市公共交通的政 策性文件，我市却至今尚未正式出台发展城市公交优先的法规政策性文件。而2003 年编制的20022020年长沙市公共交通规划已落后于长沙市城市发展的步 伐，急需调整、修订。法规建设的滞后，使我市在实施公交优先发展战略上缺乏法 制保障，影响着我市公共交通基础性资源配置和对持续发展。2、公共交通建设资金投入
7、严重不足。我市财政对公共交通行业的补贴每年不 足500万元，站场开发建设费用每年投入仅1000万元，财政投入远远不能满足城 市公共交通发展的需要。同时，促进公共交通发展的税费扶持相对缺乏，公交企业 冃前要承担14项税费，税费负担过重；未建立完善的对公交企业的公益性财政补 偿机制，公交企业每年要承担70岁以上老年人免费乘车和军人、残疾人、中小学 生优惠乘车费用约2418万元，而政府每年只补贴210万元，市财政每年建立老年 人乘公交车意外伤害赔偿专项资金100万元，但实际支出每年已高达400万元左右, 公交企业社会公益性负担沉重。财政投入的短缺，导致站场等公共交通基础设施建 设严重滞后，也使得我市
8、公交行业基本处于亏损状态。而公交行业效益不佳乂直接 带来了驾驶员严重流失、服务质量下降、拒载持免费乘车证的老年人等系列问题, 公交企业服务能力和水平与市民要求差距不断扩大。据统计,2005至2007年城市 公共交通投资占三年城市交通基础设施投资的比重仅为21%,只达到畅通工程建设 二等标准的要求。3、公共交通基础设施建设与城市发展不相适应。根据国家有关公共交通综合 用地标准，我市公交行业目前需要近70万平方米的综合用地，但我市仅有停车场 地16.58万多平方米，且现有停车场曲积狭窄、使用年限长、设施落后，根本不能 满足停车、车辆保养等需要，致使四分z -的公交车辆只能露宿街头，影响公交车 辆的
9、及时维修和止常保养，给公交车的安全营运带来隐患；公交专用洗车场仅5个， 人部分车辆只能当街人工洗车，影响市容环境；公共交通设施与城市道路发展不配 套，未做到首末站停车场地、公交调度用房、洗车场所、出租车综合服务站等公共 客运配套设施与小区开发、园区建设同步规划、建设，以至道路修好了，小区建成 了，公交车却无法延伸；城市规划和道路建设中未考虑建设BRT快速公交系统，公 交车专用道只占主干道总长度的26.7%,且大部分不在中心城区，且未建立公共 交通车辆优先通行信号系统。4、管理乏力，运营秩序欠规范。由于种种原因，目前长沙市规划和公安交通 管理部门对公交线路及站点的调整没有充分的发言权；公交走向市
10、场化后，公交主 管部门对公交行业的行政管理和指导往往被忽视，对公交线路失去应有的调控能力, 造成线路布设完全由市场利益驱动，没有按照规划实施，而对已招标的公交线路也 缺乏有效监督和制约。管理部门对公交企业的管理力度不够，使得长沙市公交企业 各自为政的现象比较突出，公交线路配置不均衡、为追求经济效益随意调整公交线 路的现象较为普遍，公交运营秩序欠规范。（三）未形成科学合理、各类客运系统协调发展的公共交通格局1、线网布设不合理。公共交通线路的设置没有完全按规划实施，20022020 年长沙市公共交通规划科学规划了 22条近期线路，但现在绝大部分未完全按规 划实施到位；线路分布不均衡，运力分布不合理
11、，城市中心区线路过于密集，公交 车争抢乘客现象严重，而一些非城市集中区则线路少、车少，乘车难；线路设置不 合理，热线上布线过多，线路重复率高；部分线路非直线系数过大，线路过长，难 以提高行车速度、缩短行车时间。2、部分站场、站点设置不合理。停车站场点布局和分布超过区域容量限制， 大量公交车只能占用宝贵而狭小的道路停车，致使交通集散点交通组织困难、交通 阻塞严重。如多条线路起讫站集中设置的东塘、荣湾镇、火车站等交通集散点交通 阻塞问题即十分突出。站点设置过多过密，普遍存在相邻站点距离太近的现象，没 有达到国家有关公交站点设置距离的规定要求；许多公交站设置在距离路口不足 50米处，或设置在立交桥匝
12、道旁和车流复杂地段，公交车辆进站时，常常占道停 车，挤占道路资源，造成路口拥堵，严重干扰城市整体交通，并带来事故隐患。2006 年，市公安局曾组织大量人力物力对全市9家公司当时的98条线路1400多个公交 停靠站点的情况进行分析和评估，评估的结果只有60多分，属于差等水平，且现公 共交通港湾式停靠站设置率仅为23.10%,只达到畅通工程三等管理标准。3、难以满足市民安全、方便、快捷的出行需求。目前，长沙市公交车夏季营 运时间普遍为6:0021:30,少数公交车运行时间至22:00,冬季营运时间更短。 没有24小时营运的公交车，在夜生活丰富的今天，根木不能满足市民的需求。发 车频率欠科学，造成同
13、一线路公交车抵达站点间隔时疏时密的现象。部分投入营运 的车辆车况不佳，抛锚事件时有发生，并带来安全隐患。目前，由于公交服务水平 较低，长沙市民出行选择公共交通方式的不足25% （在国外主要大城市，市民口 常出行有60%70%会选择公共交通），15%以上选择私人驾车，10.5%选择摩 托车和电动车出行，私人小汽车、摩托车、电动车大量使用加大了道路负荷，降低 了路网的通行效能。4、未形成一体化现代公交体系。我市城市公共交通对农村的辐射还未达到需 求，客运站场与公交站场还未完全实现“无缝化”衔接，城乡公共交通统筹发展格 局尚未形成。截止2006年12月，长沙市区人FI已达214. 6万人，仅依靠公共
14、汽车、 出租车将愈来愈无法满足市民的出行需求，必须加快地铁、轻轨建设步伐，建立公 共汽车、地铁、城市轻轨相衔接的现代化城市必备的完整的公共交通体系，以免影 响我市现代化的进程。三、科学发展长沙市公共交通的对策（一）理顺体制，明确定位，形成统一的管理格局1、理顺体制，加强领导。理顺公共交通管理体制，通过建立公共交通协商制 度和部门联动机制加强对公共交通行业的领导，建立起适应长沙市经济社会发展需 求的大交通管理体制。可由公用事业局、规划、交通、公安交警、市政、城管等多 家部门共同组成公共交通管理小组，由市政府主要领导牵头，全面协调管理公共交 通各方面的工作，以杜绝因多家管理引发的各类矛盾。每年只对
15、线路进行1-2次集 中调整优化，确保公交有序发展。2、明确公交定位，推进公交行业改革，使公交重回公益发展模式轨道。公共 交通是公益性行业，长沙市公交走向市场化后的实践证明，公交可以引入竞争，但 不能完全市场化，否则资本逐利性就会削弱公交行业本身应该体现的社会效益，带 来系列难以调和的行业矛盾和管理困难问题。目前，我国许多经历过公交民营化的 大、中城市已清退民营资本，公交事业重新回归国有公用事业旗下，如北京、重庆、 南京、南宁等；许多城市积极推进城市公共交通行业改革，进行公交行业整合，如 拥有400多条公交线路的14家广州市公交企业于去年整合为“三大旗舰企业”, 西宁市的三家公交企业去年也合而为
16、一，上海市经过整合后现有的公交企业也仅3 家左右。就目前我市公交行业状况而言，9家公交企业确实过多，整合、重组我市 公交企业已势在必行。建议参照全国其它省会城市公交管理新模式，将9家公交企 业整合为23家，建立具有现代企业制度、股权多元化、符合城市公共交通管理 规划、满足市民出行需求的长沙市公共交通集团公司，形成国有主导、多方参与、 规模经营、有序竞争的格局。只有这样，才能优化我市公交资源配置，合理调整公 交线网结构，实现企业的优势互补和良性发展，消除片血追求经济效益而忽略社会 效益的恶性竞争现象，解决由恶性竞争引发的系列问题，推动我市公共交通事业健 康、有序发展。(-)切实实施公交优先战略1、加强法规建设，制定权威的交通发展战略。根据上级有关文件精神，尽早 出台我市关于优先发展城市公共交通的实施意见等地方性政策法规，将“公交 优先”发展战略在城市规划、建设、用地、管理等方面都纳入法制化轨道。本着适 度超前的原则，修改完善长
