财政体制改革的方向是建立公共财政

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1、财政体制改革的方向是建立公共财政内容提要：随着社会主义市场经济体制的日益健全和完善，经济的全面发展和社 会的全面进步，以及区域之间的协调共进对财政体制的改革也提出了明确要求。本文旨在通 过研究分析财政体制改革的成因、过程和基本方向，来阐述公共财政框架构建的必要性，并 对如何建立公共财政进行了初步的探讨。关键词：财政体制改革公共财政框架随着社会主义市场经济体制的建立和完善，借鉴西方公共财政理论，加强我国公共财政 支出管理，对于解决当前财政困难，促进财政T作积极稳妥运行有着重要的现实意义和历史 意义。一、公共财政是为市场提供公共服务的财政。财政和市场是市场经济条件下的两种相互联系乂相互区别的资源配

2、置方式。询者是“看 得见的手”，后者是“看不见的手”。两者的相互配合共同解决了市场经济小的资源配置问题。 因此，通过分析两者的关系，就可以清楚地把握公共财政的外延。这种关系可以从三个方面 来看：其一，公共财政耍服务于市场。所谓市场经济，就是要让市场机制在资源配置中发挥基 础性的调节作用。但是，市场正常发挥调节作用乂是有条件的，那就是它需要良好的外部环 境。政府和财政的作用，就是为市场营造其运动所需要的这些外部环境条件。因此，财政M 市场的关系是一种服务与被服务的关系，政府和财政存在的意义，就是为市场机制长期地、 稳定地发挥作川而进行服务。因为政府和财政对国民经济进行宏观调控的根本冃的，仍然是

3、为了市场机制更好地发挥作用。政府和财政通过其资源配置行为，一方面提供了资本再生产 的外部条件，即生产环境；另一方而提供了劳动力再牛产的外部条件，即生活环境。这两种 外部条件构成了市场经济顺畅运行的基本前提。所以，从另一个角度看，对于市场來说，政 府和财政所提供的服务又是必不可少的。其二，公共财政要服从于市场。一是在资源配置方面，要遵循“市场优先”的原则。即 凡是市场能够做到的，政府和财政就不耍干预。这是与“市场在资源配置中发挥基础性作用” 的要求相一致的。二是财政要按照市场经济运行的需要来提供公共服务。企业牛产什么样的 产品，提供什么服务，要由消费者说了算，因为消费者是企业的服务对象。同样，财

4、政要提 供什么样的公共产甜，要根据市场经济的发展需要來决定，要山企业和社会公众或其代表说 了算。三是财政活动不得破坏市场棊本原则。等价交换、公平竞争是市场经济的棊木法则。 财政在收取税费、提供公共服务时，必须遵循这两项原则，要平等对待所有的竞争主体。同 时，政府和财政在进行市场交换时，也要遵循等价交换原则，不得“以官压民”，搞不平等 交易。其三、财政提供公共服务的程度，应限制在社会经济发展必要的范I韦I内。公共服务是市 场和社会赖以存在和发展的外部条件，缺少了固然不行。但是，政府和财政提供公共服务所 需资源却只能通过征税从企业部门取得，其结果必然要相应减少企业部门可以利用的资源。 不仅如此，财

5、政在通过征税取得收入的过程中，还会产生一个“绝对损失”，从而降低整个 社会的福利水平。所以，政府和财政在确定动用资源的规模和提供公共服务的程度时，必须 考虑对整个资源配置效率的影响，要将公共服务限制在社会和经济发展必要的范用内。否则, 就会岀现象西方某些“福利国家”那样，由于政府干预过度而降低经济活力，最终影响社会 福利总水平的提鬲。上面的三项内容也可以用两句话来概括：第一，凡是市场能做的，政府和财政就不插手; 第二，市场做不了的而又必须要做的，政府和财政必须积极做。这是公共财政的外延规定。二、社会主义市场经济需要公共财政。从经济逻辑上看，建立公共财政是社会主义市场经济的必然要求。改革开放以来

6、，我们 通过引进西方的经济技术，学习其先进的管理经验，极人地促进了我国经济的发展。同样地, 在加强広观经济管理、改革经济管理体制过程川，我们也应该学习西方先进的经济理论，借 鉴它们的发展经验，并从其教训中得到启示。这对我们在实践中少走弯路，充分发挥欠发达 国家的“后发优势”都有重要的意义。只要我们能够灵活学习并坚持与中国实际和结合，这 些理论经验同样能够促进我国市场经济的建设和发展。在长期的市场经济发展中，市场经济 国家发现，只有以提供公共服务为宗旨的公共财政，才是与市场经济相适应的财政模式，这 说明，公共财政与市场经济冇着木质的，内在的联系。社会主义市场经济是建立于社会主义 经济制度Z上的市

7、场经济。从技术角度看，其运行机制和机理与西方市场经济并没有本质上 的不同。我们要建立具冇中国特色的市场经济，也应该在坚持公共财政原则的革础上，构建 符合中国实际的公共财政。其实，从我国财政改革实践來看，尽管其中有许多曲折和反复，但是总体趋势仍然是逐 步向公共财政靠拢。改革开放以来，我国财政在行动原则和活动内容上都发生了很大变化。 第一、财政T作的重心正从T韦隋计划转”向“围着市场转”过渡，财政面向市场发展需要 提供服务的特点愈加明显。笫二、财政与金业的关系正从微观管理向宏观管理过渡。首先是 企业财务也逐步从政府财政中独立出来，财政只对企业财务进行宏观管理。其次，财政不再 参与企业折I口基金的再

8、分配，而将其作为企业资木金的固有部分留给企业自主使用。最示， 财政支出中用于企业投资的比例口趋萎缩，公共服务性支出已成为财政支出的主体。财政与 企业财务职能的分离，是与市场经济下政府少企业职能的分离相一致的。第三、经过几次改 革，我国的税收正在从“公有化”的工具转变为以各种所有制企业公平竞争和社会公平为基 础的财政收入体系。笫四、随着国家对经济直接控制体系的消失，以财政、金融为主耍手段 的间接调控体系正在形成。近几年，我国财政在扩人内需拉动经济方而发挥了巨人作用，表 明财政弥补市场失效作用的深化。所有这一切，都使我国财政的公共性色彩愈加浓重。对我 国二十余年改革稍加冋顾，不难发现，我国市场化改

9、革的进程，就是将企业塑造为市场主体 的过程，也是政府职能和企业职能个分离的过程。企业的独立性越來越强，政府和财政对企 业住产经营的直接干预H趋减弱，财政支出的服务性和公共性也越來越突岀。随着市场改革 的深化，我国财政正逐步成为以捉供公共服务为宗旨的公共财政。我们虽然在公共财政的道路上已经迈出了步伐，然而，这些进展却大都是“摸着石头过 河”，许多改革缺少明确的理论指导，财政体系框架也缺少科学的理论定位，某些财政方面 的改革甚至是被动进行的。比如，财政对金业直接投资的减少，一开始并不是由于财政的主 动退出，而是财政状况FI趋怵I难的结果。这样一來，就不免造成改革口标模糊，改革措施“权 宜性”强，改

10、革缺少应有的程序性，致使目前财政在某些方而力量软弱，职能混乱，不能很 好地适应市场经济的要求。第一，财政活动范围不规范。冃前我国财政活动范围具冇很强的 “过渡性”。一是就财政收入来说，并不是以税为主，而是税费平分秋色。二是就财政支出 來说，既有“缺位”现象，也有“越位”现象。三是就财政政府來说，财政每年仍然出台面 向某个具体企业的政策，直接破坏了市场公平性。第二，财政收入规模偏低，不能确保政府 提供公共服务的需要。在个别地方，乡镇财政共至不能保证职工工资的正常发放，严重削弱 了当地政府部门提供公共服务水平的能力。第三，财力分散，政府和财政配置资源的效率低 下。政府应该根据社会经济发展的需要，统

11、筹安排政府财力，才能提高公共服务的总水平。 但是，冃前我国政府的财力却由规模相当的两部分组成，一部分是财政能够统一调配使用的 预算内财力，另一部分则是由各部门白行收支的预算外资金。财力分散的直接恶果，是政府 在提供公共产品时没冇统一的标准和章法，往往是这边最需要公共服务因预算内没钱而搁 浅，另一边有些部门却拿着预算外资金搞企业，上项目英至发奖金，严重降低了政府配置资 源的效率。提供哪些公共产品和服务，必须由市场力量说了算，在现实实践中，这种制约是 通过市场和公众的代表即人民代表大会对政府预算的审查和立法来体现的，人代会通过的政 府预算即为法律，政府及其部门必须严格依照执行，但是目前我国政府预算

12、对政府行为的约 束力却是远远不够的。一是预算编制粗糙，政府部门单位在具体执行中伸缩余地太大，随意 性太强，在一定程度上削弱了人代会的监督；二是预算法制权威不高，“一年预算，预算一 年”的现象严重；三是约占政府财力一半的预算外资金的使用，完全脱离了人代会的审查和 监督。预算约束的软弱，造成我国公共产品的提供在一定程度上仍然是“供给型”的，是政 府提供什么就是什么，而不是市场发展需要什么，提供什么。政府和财政提供公共服务的效 率被大打折扣。总结以上，我国耍建立社会主义市场经济，构建适合中国国情的公共财政基本框架是下 一步财政改革的慕本方向。改革开放以來，我国财政虽然在公共财政方向上已经取得某些进

13、展，但还远远不够。应该在正确的理论指导下，加快公共财政的建设步伐，促进市场经济的 发展。三、积极建立公共财政基木框架。一九九八年的全国人民代表人会提出，我国将逐步建立公共财政的基木框架。这i改革 举措推行至今，已经历时5年。根据目丽我国过渡时期市场经济发展的实际，我认为，现阶 段迫切需要做好以下几个方而的工作：（一）树立公共财政观念。从计划经济财政到市场经济财政，是财政理论和财政制度上 的一次璽大革命。要顺利完成这项改革，既需要实体上的变革，更需要思想意识上的革命。 在财政改革中，政府处丁主导地位。需要它们摆脱“下命令”的旧思维，树立“搞服务”的 新意识。（1）宏观意识。财政要把自身的工作重点

14、从过去的直接投资办企业，转移到为金业 发展，为社会进步服务上来。财政耍努力为市场运行创造良好的外部环境，要在促进市场提 高运行效率上下功夫，而不是越俎代庖，肓接插手微观经济事物，应该意识到，在市场经济 小，政府成绩大小不是看搞好了儿家企业，而是要看是否搞好了整个经济。（2）非盈利意识。 公共财政的作用是为经济主体的盈利创造条件，而不是为了口身的盈利。政府和财政是握有 超经济权力的组织，如果它追求盈利冃标，必然会破坏公平竞争的市场规则。所以，财政弥 补公共产品成本的渠道是税收，而不是市场难盈利。（3）公平意识。公平竞争、自由竞争是 帀场机制赖以有效的发挥作用的基础。没有公平竞争，也就没有了优胜劣

15、汰，也就没有了产 业结构、产品结构的自动化升级，市场也就不会冇高效率。所以，财政在制定各种政策时, 一定要坚持公平性，尤其是注意给予不同所冇制的企业以同等的机会和待遇。（4）法制意识。 公共财政是一种要求政府“既维护市场发展，乂不伤害市场机制”的财政模式。为了使政府 行为能够符合市场发展的这种耍求，市场和公众的代言人即人代会通过了-系列财政法律, 各种税法以及以预算法为核心的财政法来对财政行为进行约束。所以，这些财政法律是 市场力量约束政府财政收支行为的棊本机制和途径。因此，冇关财经法规是否健全以及政府 导法情况,就决定着公共财政原则的贯彻程度，也决定着我国所建立的公共财政的规范程度。 在我国

16、法制建设比较薄弱，全民法制观念比较淡薄的情况下，政府的守法对是否建立真正的 公共财政尤为重耍。（二）规范财政活动范围。公共财政的基木原则虽然是不变的，但是公共财政的内容却 因为市场经济所处的阶段不同而不同。因各国具体国情的不同而不同。根据我国现阶段经济 发展的实际，政府财政应该按照“有进有退”的原则，逐步将财力和政策的着力点集中到经 济社会发展最迫切需要的方面上來。主要包括：第一，满足政府运转的必要开支。包括政府 自身存在的需耍、国防需要以及维持社会经济秩序需耍。这些都是财政最基本、最原始的职 能，是政府开展其他活动的棊础。所以，是应该优先予以支持的。但是，这项支出也应该讲 求效率原则，必须把支出规模限定在必要的范伟I之内。第二，满足经济发展和居民生活对公 共工程的需要。包括交通、通迅、农田水利、环境治理等内容。第三，满足宏观调控需要。 市场经济口身运行是有周期的，周期性的恶化往往使市场机制失灵。政府和财政应该利用国 债、预算、税收等手段，配合其他经济杠杆，对国民经济进行调控，熨平经济周期。第四、