经济体制改革的先行者

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1、编者按:1978年，党的计届三中全会胜利召开，开启了我国改革开放的伟大航程,至今已走过了三十年的光辉历程。三十年弹指一挥间，三十年任重而道远。财 政作为经济体制改革的先行者，不畏艰险，克服困难，在改革开放的各个发展 阶段，进行了一系列的控索与改革，保障了改革开放事业的全面开展，取得了 辉煌的成就。本期专题公以有限的篇幅，简略地展现了财政改革与发展三十年 的历程，以飨读者。经济体制改革的“先行者”-三十年财政管理体制改革回顾自1978年改革开放以来，财政管理体制改革作为我国经济体制改革的先行 者，率先在政府间关系方面做出了一次乂一次的重大改革。19781983年在改 革开放探索期的财政管理体制改

2、革，以“分灶吃饭”为特征，打破原来高度集中 的财政管理体制。19841991年在经济体制改革全面期的财政管理体制改革， 以包干为特征、放权让利为主线，调动地方政府的积极性，为其他方面的改革提 供了条件。19922000在社会主义市场经济体制建立期的分税制财政管理体制 改革，以规范为特征、宏观调控为基调，基本上奠定了适应市场经济的现代财政 管理体制。20012008年在构建社会主义和谐社会期的财政管理体制改革，以 完善分税制财政管理体制为重点，促进经济、社会各项事业协调发展。改革开放 三十年，财政管理体制的改革走过了不平凡的历程，取得了辉煌的成就。“分灶吃饭”:打破体制僵局1978年，党的十一届

3、三中全会召开，作岀了把全党工作重点传移到社会主 义现代化建设上来的战略决策。从此，新中国的发展出现了具有深远意义的伟大 转折，它标志着我国从此进入了社会主义事业发展的新时期。1979年4月，中 央工作会议讨论了当时的经济形势和党的对策，决定将财政管理体制改革作为经 济体制改革的突破口。1980年2刀，经过充分酝酿，“划分收支、分级包干”（也称为“分灶吃饭”）财政管理体制终于浮出水而。其主耍内容可以归纳为以 卜-几点：一是“划分收入”。把财政收入划分为固定收入、固定比例分成收入和调剂 收入。按照企业的隶属关系，将中央金业收入、关税收入作为中央财政的固定收 入；地方企业收入、盐税、农牧业税、工商所

4、得税、地方税和其他收入作为地方 固定收入。由地方上划给中央部门直接管理的企业，其收入作为固定比例分成收 入，80%归中央，20%归地方。工商税作为中央和地方的调剂收入。二是划分支 出，隶属中央的企事业单位属于中央财政支出范围，属于地方的企事业单位属于 地方财政支出范围。三是“分级包干”。按照上述划分收支的范围，以1979年 财政收支预算执行数为基础，确定地方财政收支的包干基数。基数确定以后，地 方的财政支岀首先用地方的固定收入和固定比例分成收入弥补，如冇多余，上缴 中央，如有不足，则用调剂收入弥补。如果固定收入、固定比例分成收入、调剂 收入全部留给地方，仍不足弥补地方支出的，则由中央财政按差额

5、给予定额补助。 四是一定“五年不变”。地方的上缴比例、调剂收入分成比例和定额补助数核定 以后，原则上五年不变。这次财政管理体制改革变动最大的地方，是将原來全国“一灶吃饭”改为 “分灶吃饭”，财力分配由过去的“条条”为主改为以“块块”为主。地方在划 定的收支范围内，多收了可以多支，少收了要少支，自求收支平衡。这样的改革 给了地方不小的财政口主权，使地方在五年内统筹规划生产建设和各项事业的发 展，从而捉高地方组织财政收入的积极性。“分灶吃饭”的财政管理体制，是我国改革开放以后对传统的统收统支财政 体制的一次重大的改革。这次改革最值得肯定的方面，是打破了原來僵化的体制。 经过这次改革，国家财政体制中

6、原来存在的财权集中过多，分配上统收统支，统 得过多、管得过死等旧的格局已逐步打破，一个比较合理的、分层次的国家财力 分配结构，一个冇利于贯彻对内搞活、对外开放方针的适应我国社会主义冇计划 商品经济发展的财政体制开始形成。财政包干制：给地方财政放权1982年9月，党的第十二次全国代表大会召开，明确了新的历史时期的总 任务，确定了从1981年到20世纪末的社会主义经济建设的宏伟纲领。大会提出 逐步建立一个稳固和平衡的财政，争取实现财政状况的根本好转。1984年10月，十二届三中全会作出了中共中央关于经济体制改革的决定, 为我国经济体制的全面改革指明了方向，指引着财政管理体制改革以经济体制改 革为中

7、心，以更快的步伐，更全而、更深入地进行。（一）1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制为了落实十二届三中全会的决定，并鉴于1980年起实行的“划分收支、分 级包干”的财政体制原定五年已经到期，特别是实行两步利改税后国家与企业之 间的财政分配形式已经发生了很大变化，国务院决定从1985年起实行“划分税 种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。改革的主要内容如下：一是按照第二步利改税以后的税种设置，划分中央财政固定收入、地方财政 固定收入以及中央和地方财政共享收入。二是按照隶属关系，划分中央财政支出、 地方财政支出。不宜实行包干的专项支出，由中央财政专案拨款，不列入地方财 政支

8、岀包干范围。三是区分不同情况实行上解、分成、补助。凡地方固定收入大 于地方支出的，定额上解中央；地方固定收入小于地方支出的，从中央、地方共 享收入中确定一个分成比例，留给地方；地方固定收入和中央、地方共享收入全 部留给地方，还不足以相抵其支出的，由中央定额补助。收入的分 成比例和上解、补助的数额确定以后，一定五年不变。地方多收入可以多支出， 少收入就耍少支出，门求收支平衡。“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制，虽然基本上仍然是“分 灶吃饭”，但进-步明确了财政的权利和责任，与1980年的财政体制相比，具 有两个明显的优点：首先是以划分税种作为划分各级财政收入的依据，开始改变 过去按企

9、业的行政隶屈关系划分收入的做法。尽管划分税种还不彻底，但已向划 分税种的预算管理体制边出了一步，有利于今后过渡到分税制体制。其次是较好 地体现了保证重点、兼顾一般的原则。比较合理地确定了地方财政的基数，也保 证了中央财政得到稳定的收入，加强了各级政府当家理财和平衡收支的责任，使 财政体制较好地体现了责权利相结合的原则。（二）1988年后包干制财政管理体制的进一步完善从1988年起，按照先调动地方组织收入的积极性，在地方财政收入增长以 后，中央再从收入增量中多拿一些的思路，财政包干体制进行了调整。财政包干制包括6种形式：一是“收入递增包干”。以1987年决算收入和 地方应得的支出财力为基数，参照

10、各地近儿年的收入增长情况，确定地方收入递 增率（环比）和留成、上解比例。在递增率以内的收入，按确定的留成、上解比 例，实行中央与地方分成；超过递增率的收入，全部留给地方；收入达不到递增 率，影响上解中央的部分，由地方用自冇财力补足。二是“总额分成”。根据前 两年的财政收支情况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重，确定地方留 成和上解中央比例。三是“总额分成加增长分成”。在“总额分成”办法的基础 上，收入组织上年增长的部分，另加分成比例，即每年以上年实际收入为基数， 基数部分按总额分成比例分成，实际收入比上年增长的部分，除按总额分成比例 分成外，另加增长分成比例。四是“上解额递增包干”。以1

11、987年上解中央的 收入为基数，毎年按一定比例递增上交。五是“定额上解”。按原来核定收支基 数，收大于支的部分，确定固定的上解数额。六是“定额补助”。按原来核定的 收支基数，支大于收的部分，实行固定数额补助。包干制在执行过程中充分显示了不同于旧体制的优点。其一是透明度高。地 方政府最关心的是财政收入的增长，包干制使地方每年所应得到的好处都很明 确，有利于调动各级政府组织财政收入的积极性。其二是风险共担，地方财政也 承担一定的压力。这两方而情况，都必将对地方平衡预算增加一定的风险和压力, 使地方财政做到了权责利结合。分税制：规范中央与地方分配关系1992年，邓小平南巡讲话，奠定了社会主义市场经济

12、理论的基础，党的十 四大的召开，确立了建立社会主义市场经济体制的总体目标。从此，我国改革开 放又进入了一个新阶段，建立社会主义市场经济体制成为这一时期的主旋律。社会主义市场经济体制对构建间接调控的财政政策提出了要求，要由过去的 以计划为手段的直接管理为主向以市场机制为手段的间接调控为主转变。但包干 制本身缺乏建立亦调机制的土壤，以包干代替协调，很难建立冇效的中央财政对 地方财政的协调机制。而且包干制“包死” 了基数，中央财政收入不能随着经济 的发展而“水涨船高”，占全部财政收入的比重不断下降，中央财政的困难口益 增加。从19851992年，中央财政收入占全国财政收入的比重（不含债务收入） 由1

13、985年的34. 8%、1986年的36. 7%下降为1992年的28. 1%和1993年的 22.0%。严重弱化了中央的调控能力，与建立社会主义市场经济体制下冇效的宏 观调控机制完全相悖。另外，由于包干体制K,中央和地方齐级政府都有权对个 别企业审批减免税，使得税收优惠和减免过滥，导致经济秩序紊乱和市场的无序 竞争。而且财政包干体制种类繁多，计算复杂，人为因素影响大，容易造成各地 区间的苦乐不均，不利于地方经济的均衡发展，不利于营造规范的社会主义市场 经济环境。对包干制财政管理体制进行改革势在必行，分税制也就呼ZWJ出。1994年分税制改革的基本内容：一是划分支出。根据中央政府和地方政府的事

14、权，合理确定中央财政与地方 财政的支出范围。这是实行分税制财政管理体制的重要内容。1994年分税制改 革确定中央与地方支出划分的基本原则是：中央财政主耍承担国家安全、外交和 中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控 所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政 权机关运转所需支出以及木地区经济、事业发展所需支出。经过划分，中央财政 支出主要有13个方面，地方财政主要有14个方面。二是划分收入。立足本国国情，借鉴国际经验，并考虑到各税种的特殊情况, 分税制财政管理体制改革将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央 税；将同经济发展直接

15、相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管 的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。经过划分，中央财政 固定税收有7利地方财政固定税收有18利中央与地方共享税收有3利*三是建立收入返还制度。为了使改革顺利运行，分税制财政管理体制实行了 保证地方1993年既得利益的政策。按税种划分收入后，原屈地方支柱财源的消 费税和增值税收入的75%划到中央，成为中央级收入，如果中央不采取相应 补偿措施，必然影响地方的既得利益，不利于新旧体制的平稳转换，为此，制定 了税收返还的办法，即以1993年为基期年，按分税后地方净上划中央的收入数 额，作为中央对地方的税收返述基数，基数部分全额返述地方

16、。为了尽量减少对 地方财力的影响，调动地方政府的积极性，不仅税收返还基数全额返还，1994 年以后还给予一定的增长。税收返还与消费税和增值税的增长率挂钩，每年递增 返还，即将税收返还的递增率改为按各地区分别缴入中央金库的“两税”增长率 的1： 0.3系数确定，各地区“两税”毎增长1%,中央财政对该地区的税收返 还增长0.3%。四是税收机构分设。与收入划分相配套，建立中央和地方两套税务机构分别 征税，国家税务局和海关系统负责征收中央级固定收入和中央地方共享收入，地 方税务局负责征收地方级固定收入。五是解决原体制遗留问题。实行分税制后，原包干休制的地方上解和补助办 法基本不变。原实行递增上解的地区继续递增上解，原实行定额上解的地区继续 定额上解，原实行总额分成的地区和原分税制试点地区一律实行递增上解，从 1994年起按4%的递增率递增上解。从1995年起，凡实行递增上解的地区，一 律取消递增上解，改为按各地区1994年实际上解