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1、第2章行政组织与公务员第一节行政组织法概述行政组织法是行政法的基本制度，主要包括行政组织和公务员问题。一、行政组织法的概念行政组织是指以实现国家行政职能为目的，以行政职位为基本构成单位的组织。以行政职位为基本构成单位，可以组成不同规模、不同功能和不同形式的各种行政组织。行政组织的典型和主要形态是国家行政机关。根据行政诉讼法等立法规定，行政法学提出了行政主体范畴。行政主体，是指能够以自己的名义实施国家行政管理职能并承受一定法律后果的国家行政机关和社会组织。它的重要特征是以实施者的独立名义从事行政活动和承担相关法律责任。我国形成行政主体制度的原因：一是需要由具体的机构来行使行政职权和参加行政复议与
2、行政诉讼；二是出于行政效率和编制管理的需要，非政府组织可以依法成为行政职权的实施者。能够成为行政主体的包括行政机关和非政府组织，但是它们管理具体行政事务时需要有法律规定作为根据。虽然行政机关是最重要、最常见的行政主体，但是并非所有的行政机关都能成为行政主体。哪些行政机关能够成为行政主体，应当依据法律规定来确定。行政组织法是关于行政组织的职能和权限、设置权和编制权、公务员录用权和管理权的法律制度，可以分为行政组织(行政机关和非政府公共组织)和公务员两大部分。行政组织法的表现形式，一是规定行政组织基本制度和基本职权的行政组织基本法；二是规定具体行政机关组织事项和具体职权的单行法。目前关于行政组织和
3、人员的基本立法，是宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、民族区域自治法、国务院行政机关机构设置和编制管理条例和公务员法。行政机关组织法是行政组织法的重要组成部分。行政机关是由国家依法设立、行使国家行政职权，掌管国家行政事务的国家机构。按照不同的标准，可以将行政机关划分为不同种类：(1)中央行政机关和地方行政机关。它反映以行政区划为基础的国家行政整体与部分的关系。(2)一般行政机关和专门行政机关。一般行政机关是指与人民代表大会相对应的一级人民政府，如国务院和地方各级人民政府；专门行政机关则是一级人民政府的职能部门，如国务院的各部委，地方政府的厅、局。(3)正式行政机关
4、和派出机关与派出机构。正式行政机关是由人民代表大会设立并独立行使职权的行政机关；派出机关与派出机构是正式行政机关的派出机关和机构，行使设立机关和相关立法赋予的职权。行政机关组织法的主要内容有：行政机关的性质和组成，行政机关的职责权限，行政机关的设置和编制管理，行政机关的决策制度和工作规则，行政机关之间的相互关系和监督机制。编制管理是行政机关设置行政机构的经常性管理活动。编制主要是指行政机构的人员定额和职位结构。我国的编制管理机关是国务院和地方县级以上人民政府的编制委员会。人民代表机关和行政机关作出行政机构的设立决定后，由人民政府的机构编制部门负责执行，下达编制指标。行政机关根据编制规定取得办公
5、经费和其他履行职务所必需的条件。二、行政组织法的基本原则这里的内容包括行政组织法基本原则和基本制度。行政组织法的基本原则是：(1)民主集中制原则。它是处理行政机关与其他国家机关、行政机关之间和行政机关与公务员相互关系的根本准则。(2)中央与地方行政机关的职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则。(3)行政机关的组织建设，实行精简的原则。行政组织法的基本制度是：(1)行政首长负责制是我国行政机关决策的基本制度。中央人民政府实行总理负责制和部长主任负责制；地方各级人民政府实行省长、市长、县长、乡长和镇长负责制。政府会议分为全体会议和常务会议，国务院工作中的重大问题，必须经
6、国务院全体会议或者国务院常务会议讨沦决定。县级以上地方各级人民政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。(2)行政机关和政府组成人员任期制，它们是关于行政机关更迭期限的基本制度。国务院每届任期与全国人民代表大会每届任期相同。总理、副总理、国务委员连续任职不超过两届。地方各级人民政府每届任期与本级人民代表大会每届任期相同。(3)民族区域自治制度，它是我国少数民族在行政管理方面行使自治权的基本制度。自治区、自治州和自治县的人民政府是该自治地方的自治机关之一，行使法律规定的民族自治权。(4)公务员制度，它是我国选拔任用和管理行政机关工作人员的基本制度。公务员的录用和任用遵循德才兼备
7、的用人标准和公开、平等、竞争和择优的原则。第二节中央国家行政机关一、国务院概述中央行政机关，是国务院和国务院所属各工作部门的总称。国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。国务院的组织由法律规定。现行国务院组织法是1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过的。国务院的组成人员，是总理、副总理、国务委员，各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长。国务院实行总理负责制。总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。国务院工作中的重大问题，
8、须经国务院常务会议或者全体会议讨论决定。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。国务院的职权，可以分为基本职权和专门职权。国务院的基本职权，由宪法第89条规定，其中包括发布决定、命令和行政法规，向全国人大提出议案，任免国家工作人员等职权；国务院的专门职权，由单行的法律和全国人大的决议根据需要规定。二、国务院机构的种类国务院行政机构，根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构。宪法、国务院组织法和1997年国务院发布的国务院行政机构设置和编制管理条例，是目前关于国务院行政机构设置和编制管理的主要依据。除了行
9、政机构外，国务院还设有事业单位和特设机构。(一)国务院办公厅国务院办公厅，是协助国务院领导处理国务院日常工作的机构。依据国务院组织法的规定，国务院设立办公厅，由国务院秘书长领导。(二)国务院组成部门国务院组成部门，是国务院领导下主管特定国家行政事务的行政机构，依法分别履行国务院的基本行政管理职能。它包括各部、各委员会、中国人民银行和国家审计署。国务院组成部门的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关提出方案，经国务院常务会议讨论通过后，由国务院总理提请全国人民代表大会决定。在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定。国务院组成部门实行部长、主任和署长、行长负责制。国务院
10、组成部门工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。根据法律和国务院的决定，国务院组成部门可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。(三)国务院直属机构和国务院办事机构国务院直属机构，是国务院主管某项专门业务的行政机构，具有独立的行政管理职能。该类机构的设立、撤销和合并，根据工作需要和精简的原则，由国务院决定。国务院办事机构，是协助国务院总理办理专门事项的行政机构，不具有独立的行政管理职能。它的设立、撤销和合并由国务院机构编制管理部门提出方案，报国务院决定。(四)国务院组成部门管理的国家行政机构国务院组成部门管理的国家行政机构，是由国务院组成部门管理，主管特定业务
11、，行使行政管理职能的行政机构。它的设立、撤销和合并，由国务院机构编制管理部门提出方案，报国务院决定。国务院组成部门管理的国家行政机构不是该主管部门的内设机构。国务院组成部门主要通过对它所管理的国家行政机构工作中的重大方针政策、工作部署等事项实施管理，并对国务院负责。(五)国务院议事协调机构国务院议事协调机构，是承担国务院行政机构重要业务工作组织协调任务的行政机构。它的设立、撤销和合并由国务院机构编制管理部门提出方案，报国务院决定。国务院议事协调机构议定的事项，经过国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下，经过国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管
12、理措施。(六)国务院行政机构的职能调整和内设机构上述国务院行政机构设立后，需要对职能进行调整的，由国务院机构编制管理部门提出方案，报国务院决定。国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构在职能分解的基础上设立司、处两级内设机构；国务院组成部门管理的国家行政机构根据工作需要可以设立司、处两级内设机构，也可以只设立处级内设机构。国务院行政机构的司级内设机构的增设、撤销或者合并，经国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。国务院行政管理机构的处级内设机构的设立、撤销或者合并，由国务院行政机构根据国家有关规定决定，按年度报国务院机构编制管理机关备案。(七)国务院行政机构的编制管理
13、国务院行政机构的编制，是对国务院行政机构人员的数量定额和领导职数的管理制度。国务院行政机构的编制确定原则，实行依据职能配置和职位分类实行精简的原则。国务院行政机构编制的确定，在国务院行政机构设立时进行。编制方案的内容是：(1)机构人员定额和人员结构比例；(2)机构领导职数和司级内设机构领导职数。国务院行政机构编制的增加和减少，由国务院机构编制管理机关审核方案，报国务院批准。国务院行政机构编制的监督检查，由国务院机构编制管理机关，对国务院行政机构的机构设置和编制执行情况行使监督检查权。国务院行政机构有义务每年向国务院机构编制管理机构提供其机构设置和编制管理情况的报告。第三节地方国家行政机关一、地
14、方国家行政机关概述地方国家行政机关，是指在一定行政区域内由该行政区人民代表机关产生的人民政府及其工作部门。地方国家行政机关的主要法律特征是：第一，在地域上是依据行政区划建立，而不是依据铁路路区、水运航区、送电电区或者其他行政行业区域设立；第二，在政治上由行政区域内的地方人民代表机关产生；第三，在行政体制上是中央人民政府领导下的下级地方行政机关。它与中央行政机关是下级与上级、局部与整体的关系。地方国家行政机关的性质是：第一，地方国家行政机关组织上的双重性。一方面，它是地方各级人民代表大会的执行机关。由地方各级人民代表机关产生，向其负责并报告工作，执行本地人民代表机关制定发布的法规和决议。另一方面
15、，它又是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院，向上一级国家行政机关负责并报告工作。第二，地方国家行政机关活动内容的执行性。我国实行单一制国家结构，地方国家行政机关有义务实施国家法律、行政法规和国务院决定、命令。地方国家行政机关的分类，有普通地方国家行政机关、民族自治地方行政机关和特别行政区行政机关。普通地方国家行政机关，是指除民族自治地方和特别行政区以外的，按照行政区划由当地各级人民代表机关产生的地方行政机关。即指省、直辖市、市(设区的和不设区的)、县、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府及其工作部门。民族自治地方的行政机关，是由民族自治地方人民代表机关产生的地方行政机关，在性质上它既是民
16、族自治地方人民代表大会的执行机关和行使民族自治权的民族自治机关，又是国家的一级地方行政机关，服从上级国家行政机关和国务院的领导。民族自治地方有三级，即自治区、自治州和自治县。特别行政区实行不同于我国其他地方的政治制度，因此这里不再讨论特别行政区行政机关的问题。二、地方国家行政机关的组成和职责权限省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。地方各级人民代表大会选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长。在本级人大闭会期间，人大常委会可以
