我国公共部门绩效管理存在的问题及对策 摘要：公共部门绩效管理是当代世界各国行政改革的潮流,对于发展中的中国来说,尤其具有重要的意义公共部门绩效管理不仅是提高行政管理效率的基本途径,是建设效能政府的必经之路;同时又是明确行政责任归属、推行行政责任制度的重要环节,是建设责任政府、法治政府、保证行政有效运行机制的前提党的十六大明确提出,我国行政管理体制改革的目标是建立"行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效"的行政管理体制这个行政管理体制的建立有赖于绩效管理和评估机制的建立和完善本文将从中国公共部门绩效管理存在的问题入手并分析公共部门绩效管理存在问题的原因,对此提出自己的一些对策关键词：绩效管理；4E标准；电子政府一、公共部门绩效管理中存在的问题随着我国加入WTO,社会政治经济的发展,政府管理职能的扩大,政府目标责任制的推行,绩效管理在理论和实践两方面都取得了一定成效但从总体上看尚处于起步阶段,实践中还存在许多问题,主要表现为:(一)政府的产出难以量化绩效管理的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的方式呈现,再据此进行绩效管理此项做法在私人部门基本不构成问题,因为私人部门的服务是可以出售的。
政府的绩效管理远比私人部门复杂,因为它要面临如何将公共服务量化的问题由于行政组织是一种特殊的公共权力组织,所生产出来的产品或服务是一些“非商品性”的产出,它们进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格,这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度此外,政府缺乏提供同样服务的竞争单位,因此就无法取得可比较的成本与收益数据二)绩效管理项目本身存在的问题绩效管理项目目标缺乏准确性许多公共项目表述过于笼统,所反映的公共项目目标含糊而不具体,而且,公共项目目标隐含有价值判断和政治因素,很难形成社会全体成员的一致看法公共项目决策者出于政治上的原因,往往故意把目标表述得模糊不清这些都给评估测度标准的选择带来混乱,造成衡量评估项目目标实现程度的困难三)政府管理部门自身存在的问题首先,绩效管理是对公共项目决策、实施以及效果与影响的分析,评估一项公共项目实施得好坏,自然也就涉及对公共项目决策者和管理人员的能力高低的鉴别这种鉴别使决策者和管理人员感到威胁而抵制评估其次,绩效管理是一个消费资源的过程,需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间,由于评估工作及其价值尚未引起足够的重视和认同,国家没有单独的评估经费拨款,评估费用大都是摊入具体的公共项目中,致使评估的资金投入不足。
再次,评估常常意味并伴随着批评和改革,政府管理部门由于利益主体意识,总是试图表明公共项目的积极效果,极力维护和提高其地位和权威,不愿接受来自外部的批评指正,绩效管理作为一种公共管理工具未能被政府管理部门有效地利用四)绩效管理及评估技术上的问题首先,绩效评估多处于自发状态,没有相应的制度和法律作保障;缺乏系统的理论指导,实践中具有盲目性;评估内容不全面,没有建立科学的评估指标体系,片面地将经济业绩等同于政绩,将经济指标等同于政府绩效的评估指标评估程序没有规范化,评估结果很难做到客观、公正,甚至完全流于形式;评估方法多为定性,较少采取定量方法,评估结果不够科学;其次,评估以官方为主,多是上级行政机关对下级的评估,缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估;政府绩效管理过程封闭,缺乏媒体监督第三,不是把评估作为提高管理水平的正面措施,而是作为效绩预防的手段,例如当某一方面问题成堆、社会反映强烈时,才采取诸如大检查、大评比等方式谋求改进,因而总陷于被动五)维度体系不够健全我国的政府绩效评估体制单一,多数是政府内部评估,缺乏民众的参与,就是在政府内部大多也是上级对下级的评估,部门的自我评估较少群众性参与的评估———也就是所谓的“公民评议政府”,由于信息不对称,不仅无法进行评价,而且各个部门由于考虑自己的利益,无论是材料的收集还是处理分析都存在“暗箱操作”,从而影响整个结果的客观性和准确性。
特别是缺乏第三方评估第三方评估由于多是该领域的专家和学者组成,且这些人大都掌握专业知识,信息面较广,又与被评价者没有利益冲突,更能客观公正地做出评价第三方评估虽然在部分省市已有了雏形,但相对于成熟、发达的政府绩效管理国家还有很多需要改进的地方二、我国公共部门绩效管理存在问题的原因分析(一)由于政府绩效管理本身特点决定的绩效管理起源于企业界,许多思路和实施都是基于企业,而政府与企业有很大差别首先政府的产出难以量化,给绩效评定带来不确定和难以衡量性,相反企业是可以以产量衡量,也是可以进行全面的量化评定的;其次政府的目标是多元的,有时也是相互冲突的(比如地方政府要是在教育投入多,那么社保、医疗就要投入少),而企业目标就是利润最大化;再就是政府因素的多元性,象有施政者和被施政者、有监督和被监督者,有不同的利益集团存在不同的利益需求,而企业就相对简单第四,公共产品缺少市场评估机制,不能通过优胜劣汰来检验公共部门所提供产品的成本,是通过税收形式强制征收而来,而不是通过自由交换实现,由于这种特殊的交易制度,使得公共部门的工作质量很难进行客观评估二)公共部门传统思维的阻碍1.绩效管理以“结果为本”理念作为基础,而传统政府管理的特征之一是忽视结果(1)关注的焦点是投入要素,预算与工作结果没有很好地联系起来;以组织活动的数量和规模做为判断工作成绩的标准,忽视这些活动所产生的实际效果。
2)过程取向的控制机制,即上级对下级的控制着眼于过程而不是结果,导致按命令行事的心态3)规则为本的服从意识,即评价工作人员的主要标准不是看他们的业绩和对组织目标的贡献,而是看他们能否严格遵守规则公共管理新理念之一是结果为本的管理结果为本的管理要求“按效果而不是按投入拨款”,而按效果拨款的前提是对结果(即绩效)的科学测定传统行政管理模式“由于不衡量效果,也就很少取得效果”反过来说,现代管理要取得效果,就必须对结果进行科学的量度三、改善我国公共部门绩效管理的对策分析(一)完善我国政府绩效评估的指标体系绩效管理中最重要的是建立衡量的指标体系常用的指标模式是用具体的标准构建的,即将其概括为4E标准:经济(economic)/成本标准这种衡量只是说明花去了多少钱,或是不是按程序花钱当然,成本衡量能很好地体现出预算和实际成本之间的差距然而,成本本身并不能衡量服务效率和效果因而单一使用成本衡量不能满足绩效管理的要求效(efficiency)/生产力(productivity)标准指为产生特定水平的效益所负出努力的数量简单的说就是投入与产出的关系效率与经济理性同义,它关心的是手段问题,而且这种手段是以货币方式加以表达与比较的。
效率的计量方法有单位产品成本和服务成本,或者单位成本能提供的产品和服务的数量最低成本实现最大效益就是有效率的效益(effectiveness)/质量标准效益衡量是看“情况是否得到改善”,即用来衡量提供服务的影响和质量,看服务是达到预期目的,它关心的是目标和结果效益可分为两类:一是改变现状的程度,二是行为改变的幅度公平(equity)指的是效果(如服务的数量或货币化的收益)和努力(如货币成本)在社会群体中的不同分配,它与法律和社会理性密切联系公平作为衡量指标时,关心的是接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇,需要特别造照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务公平无法在市场机制中加以界定出来,因而很难衡量探索完善我国政府绩效评估的指标体系要结合我国国情,从有利于改进组织管理、改造业务流程、关注绩效结果三个方面入手,建立我国政府绩效评估的经济指标、效率指标、效益指标相结合的指标体系我国地区差异较大,政府绩效评估的指标设计也应有所不同,要根据不同地区、不同层级、不同部门设计出最能测量政府工作成果的指标体系一般认为,我国政府的宏观效益指标应包括:一是政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量,包括政府直接投资兴建的基础设施数量,政府颁布实施维护经济秩序的法令法规,政府对主导产业的支持程度等。
二是政府管理目标的实现情况,包括是否充分就业,物价是否稳定,经济是否持续增长,收支是否平衡,资源配置是否合理,国民财富是否增加等三是财政政策的公平程度,如税收总收入、直接税、间接税、社会保险缴款占GDP的比重、员工的社会保障缴款占GDP的比重等指标四是政府管理效益,包括税收总额占GDP的比重,政府支出占税收总额的比重,政府支出增长率与经济增长速度之比,人才吸引情况,外地企业和外资企业投资总额等五是政府管理社会的效果,包括公民对社会公平和公正是否充满信心,每10万居民中严重犯罪人数,人们对人身、财产安全受到保护的程度是否满意等我国政府的微观效益指标主要包括:一是效益技术指标产出质量指标,如差错率、准时率、合格率、优秀率;社会效果测定,如缉毒效果指标中的与吸毒相关的死亡人数、吸毒入院人数指标等等;顾客满意度指标,如抱怨与投诉率、公共服务网点的分散程度和服务半径等等二是公共部门行为合理化水平指标如公共决策否科学;民主监督是否有效;是否廉洁、勤政、高效;政府能否将政策有效运用于经济;立法活动能否满足经济和社会发展的要求;政治体制能否依据经济与社会的需要而及时变革,等等三是公共部门机关效能指标包括是否有合理而完善的制度,如岗位责任制,首长责任制,服务承诺制,限时办结制,同岗替代制,联合办公制,效能考评制和失职追究制等;能否依法行政;是否推行政务公开,是否公示机关各部门的职责、权限、审批程序、时限、承办人姓名和审批结果等;能否提高办事效率,用科技手段提高办公自动化程度等等(二)明晰公共部门绩效管理项目要建立公共项目的绩效审计制度,从而更好地对政府绩效进行监督。
当前,我国政府管理效率低下问题突出,政府成本过高,成为阻碍经济社会发展的主要障碍政府成本过高,突出表现在公共支出项目不明确,行政管理费用不正常增长,浪费型公共支出过多因此,必须采取坚决的措施加以抑制要实行政府支出绩效审计制度,实行财政财务收支的真实合法审计与效益参考文献[1]刘治国.高校年度绩效考评研究[D].湖南大学,2008.[2]邝慧丽.国有资源型企业员工绩效考核研究[D].中国地质大学（北京）,2010.[3]黄淑敏.基于4E标准的高校信息化工程绩效观[J].科技情报开发与经济,2008(25):161-163.[4]赵世伟.我国地方政府绩效管理研究[D].天津师范大学,2009.[5]唐丽娟.成都市郫县公共服务绩效评估研究[D].西南交通大学,2011. -全文完-。