浅谈“政府产业引导基金”

《浅谈“政府产业引导基金”》由会员分享，可在线阅读，更多相关《浅谈“政府产业引导基金”（10页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、浅谈“政府产业引导基金”所谓政府产业引导基金，是指由政府出资，并吸引有关金融、 投资机构和社会资本联合设立，交由专业投资管理机构进行管理， 带有扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金；它是国 家和地方政府为了引导新兴行业和创新型产业发展而设立的，按 照“政府引导.市场运作、防范风险.滚动发展”的原则运行的产业 融资平台。一、政府产业引导基金的产生背景近年来，各地区和各部门在发展经济过程中，经常把在税收、 非税收入和财政支出等方面实施优惠政策作为招商引资的主要手 段和重要磋码，这在一定程度上促进了投资增长和产业聚集，对 推动区域经济发展产生了积极效应。但是一些非理性税收优惠政 策的实施却扰

2、乱了市场秩序，影响了国家宏观调控政策效果，产 生了一定的负面影响，比如在税收方面，地方政府为了引进项目 和资金，可能给予投资商一些税收返还的优惠，但税收本身具有 调控经济的职能，地方政府的优惠政策往往使国家的宏观经济调 控效果大打折扣。此外，长期以来，我国财政资金尚未建立市场化、专业化、 规范化的运营模式，各级财政用于产业发展的专项资金主要以无 偿补助、贴息为主，资金使用效率和效果有待提升。传统的补贴 模式多以“小、散、多”为主，存在着补贴随意性强、重点企业难以 获得足够资金等问题，补贴效果较差。同时，补贴资金由不同政府部门掌握,容易滋生权力寻租和腐败问题。为发挥市场在资源配置中的决定性作用，

3、国务院发布了关于清理规范税收等优惠政策的通知（国发201462号），规定 未经国务院批准,各地区.各部门不得对企业承诺财政优惠政策, 并要求各地区.各部门开展专项清理，排查本地区.本部门制定 出台的税收等优惠政策。这意味着国家不允许地方政府通过补贴、 税收优惠等方式来直接扶持企业投资，而地方政府则可以顺应政 策形势，转变发展思维,通过引导基金等间接投资方式来引导更 多社会资本参与市场化建设，促进地方经济发展，进而发挥政府 财政资金“四两拨千斤”的作用。尤其是在经济新常态下，产业引导 基金作为“政府引导”与市场运作”相结合的新型运作方式，通过政 府财政资金的杠杆作用来放大社会投资资金使用效果，助

4、力产业 升级转型，日益成为各地政府和市场机构的关注焦点，被社会各 界广泛寄予厚望。二、政府产业引导基金的运作模式产业引导基金在我国的出现基于借鉴国外政府扶持股权投资的行业实践与成熟经验，作为政府参与创业风险投资的重要手段，产业引导基金以“母基金”的方式运作（F0Fs）o我国产业引导 包括：基金的政策导向性决定了其具有中国特色的运作模式,具体模式（一）产业引导资金的来源模式。引导基金的资金来源主要 为：支持创业投资企业发展的财政性专项资金；引导基金的投资收益与担保收益；闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收入； 企业或社会的资金等。目前，我国的政府产业引导基金资金来源 主要有两种：地方政府通过财

5、政出资独立完成和政府与社会联合 出资设立。绝大多数已经设立的产业引导基金资金均来源于政府 出资。（二）产业引导基金的管理模式。对于产业引导基金的管理 运作，地方政府一般会成立引导基金管理委员会作为基金的最高 投资决策机构，行使产业引导基金决策和管理职责，管理委员会 一般不直接参与引导基金的日常运作，其主要是由地方政府及相 关职能部门的负责人组成；各地引导基金管理委员会的成员构成、 职务分配等均有区别，其权利重心也不尽相同，发改、经信、科 技、财政等职能部门在不同的引导基金中会扮演不同角色，并对 引导基金的投资决策及管理模式等产生影响。总体来看，引导基 金的管理主要归口发改和科技部门两大系统，前

6、者主要导向是推 动本地创投业发展，后者则主要致力于推动中小科技企业融资。对于日常管理及投资运作，各地引导基金的管理模式也有很 大差别：有的会新设引导基金管理机构，或以公司制设立并对其 自行管理，有的则委托相关事业单位或外部机构管理。目前，引 导基金的管理方式主要有以下几种：一是成立独立的事业法人主 体作为基金的管理机构。比如深圳市创业投资引导基金，专门成 立了深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室（市创投办），负责 引导基金的日常管理工作。二是委托地方国有资产经营公司或政 府投资平台公司负责引导基金的管理运作。比如石景山区创业投 资引导基金是以石景山区国有资产经营公司作为受托管理机构，负责引导

7、基金的运作。三是委托地方国有创投企业负责产业引导 基金管理运作。比如上海市创业投资引导基金由上海创业投资有 限公司作为管理机构。四是成立引导基金管理公司或者由公司制 引导基金自行管理。前者如北京股权投资发展基金管理有限公司、 浙江省创业风险投资引导基金管理有限公司，此类公司并非引导 基金的出资主休，而仅作为受托机构负责基金管理运作；后者如 上海浦东科技投资有限公司、成都银科创业投资有限公司等，由 公司内部团队负责基金管理运作，内部治理按照公司法执行。 五是委托外部专业管理机构负责引导基金管理。比如上海杨浦区 人民政府引导基金委托美国硅谷银行，金山区、闵行区创业投资 引导基金委托盛世投资，绍兴市

8、创业投资引导基金委托凯泰基金 等。在基金管理费方面，对于引导基金管理机构来说，一般会得 到2%左右的固定管理费。由于多数产业引导基金出于政策导向， 主要以带动社会资本参与创业投资为主要目的，并无营利要求， 因此管理机构获得业绩分成的情况并不常见。少数引导基金为鼓 励基金投向本地，会设置一些奖励机制，比如深圳市创业投资引 导基金规定，按照市场通行规则，在各出资人收回对子基金实缴 出资的前提下，将子基金投资净收益的20%奖励子基金管理机构， 其余80%部分由各出资人按照出资比例进行分配。（三）产业引导基金的投资方式。产业引导基金应按照政府 引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，其

9、 扶持对象主要是按照创业投资企业管理暂行办法规定程序备案的在中国境内设立的各类创业投资企业，引导基金本身不直接 从事创业投资业务。目前来说，我国引导基金的主要运作模式有 参股、跟进投资.风险补助.融资担保及投资保障等。三、政府产业引导基金的设立意义（一）引导社会资金集聚,形成资本供给效应。引导基金的 设立能够有效地改善企业资本的供给,解决企业投资的资金来源 问题。企业投资的投资期长.风险大.流动性差,不像股票等证 券投资可以迅速变现、流动性好，民间资本偏好于证券市场,而 创业投资等股权投资整体资金供给不足，完全依靠市场机制无法 有效解决资本供给不足问题。因此,政府设立引导基金，通过政 府信用，

10、吸引保险资金.社保资金等机构投资者的资金以及民间 资本.国外资本等社会资金聚集,形成资本供给进入投资领域, 这为企业投资提供了一个很好的资金来源渠道。（二）优化资金配置方向,落实国家产业政策。政府引导基 金的投资对象是以创新型企业为主休，从而起到引导和带动社会 资本对高科技创新企业的投资。目前，我国创业投资者偏好于投 资期短见效快的IT类、教育、餐饮等领域项目，而对于成长期较 长的生物医药.节能环保等领域项目投资偏少，这与国家科技发 展规划所鼓励的方向不协调,创业投资不能有效地发挥其对产业 调整和发展的促进作用。通过设立政府引导基金,以政府信用吸 引社会资金,可以改善和调整社会资金配置,引导资

11、金流向生物 医药.节能环保.新能源与新材料等战略性新兴产业领域,培育 出一批以市场为导向.以自主研发为动力的创新型企业，有利于产业结构的调整升级。（三）引导资金投资方向，扶持创新中小企业。政府引导基 金有一个较强的政策导向 前，衡的特点，多倾向于投资中后期的项目，特别是已经能看到上市 前景（Pre-IPO）的企业更是如此。而处于种子期与初创期的企业具 有很高的风险，正处于生死存亡的关键时刻，但却很难吸引到资 金的投入。创业早期企业存在融资困难，而中后期企业资金供给 相对过剩。通过设立政府引导基金，引导社会资金投资处于初创 期的企业，从而可以培养一批极具创新能力、市场前景好的初创 期企业快速成长

12、，为商业化创业投资机构进一步投资规避一定的 风险，引导其后续投资，用“接力棒”方式将企业做强做大，最终实 现政府目标的创业投资机构和商业化的创业投资机构共同发展， 建立起政府资金和商业资金相互促进、相互依赖的创业投资体系。（四）引导资金区域流向，协调区域经济发展。市场机制的 作用会扩大地区间的创业投资资源不平衡现象，经济条杵优越， 发展条件越好的东部地区，越容易获得创投资本；而经济条件恶 劣，发展越落后的中西部地区，越难获得创投资本。创业投资资 本分布的不平衡进一步扩大了区域经济之间的差距。通过设立政 府引导基金，引导社会资金投资于中西部地区，争取更多的中西 部投资项目，有利于缓解区域间经济发

13、展不平衡，对促进区域经 济协调发展具有重要的推动作用。四、政府产业引导基金的运作案例党的十八届三中全会指出：要多渠道推动股权融资，提髙直 接融资比重。2014年5月21日，国务院总理李克强主持召开国务 院常务会议，会议提出“成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金 规模，加快设立国家新型产业创业投资引导基金，完善市场化运 行长效机制，实现引导资金有效回收和滚动使用，破解创新型中 小企业融资难题创投引导基金的发展被作为此次常务会议的两 个核心议题之一，休现出在当前经济转型期国家对创业投资及新 兴产业发展前所未有的重视。2015年1月14日，李克强总理主持 召开国务院常务会议，决定设立总规模400亿元

14、的国家新兴产业 创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级，重点支持处于“蹒 跚”起步阶段的创新型企业，对于促进科技与市场融合、创新与产 业对接、孵化和培育面向未来的新兴产业、推动经济迈向中高端 水平具有重要意义。国家创投引导基金规模大幅提升必然会带来 更多的社会资本进入创业投资及新兴产业，从某种程度看，这正 是我国经济增长方式转变的信号。此外，受此政策驱动作用，地 方政府扶持方式正由过去的资金扶持向设立专项产业引导基金扶 持转变。其中山东、安徽省等多省陆续出台政策并成立专项产业 引导基金。（一）山东省设立省级股权投资引导基金。山东省2014年底 出台关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意

15、见，提 出将设立省级股权投资引导基金，计划到2017年山东省级政府引 导基金规模达到100亿元，并以此带动山东形成较为完善的私募 市场体系，努力把山东打造成为全国具有较强竞争力和影响力的区域性股权投资中心，建成享誉国内外的私募投资集聚高地。2015 年，山东省级股权投资引导基金拟安排设立13只母基金。到2017 年山东省级政府引导基金规模将达到100亿元。这13只母基金包 括:资本市场发展引导基金、滨海旅游发展引导基金、天使投资引 导基金、现代农业产业发展引导基金、现代种业发展引导基金、 信息产业发展引导基金、科技风险投资与成果转化引导基金、传 统产业转型升级引导基金、节能投资引导基金、服务业

16、创新发展 引导基金、现代商务发展引导基金、文化产业发展引导基金和城 镇化建设投资引导基金。（二）深圳市龙岗区和福田区设立产业引导基金。2014年6 月，深圳龙岗区在全市率先设立区级产业投资引导基金，并正式 出台了龙岗区创业投资引导基金管理暂行办法。该产业投资引 导基金将依据市场规则以专业化管理的模式运行，政府只参股不 控股，重点引导社会资金加大对龙岗区战略性新兴产业等产业领 域的投资，对辖区内的小微型、中小型创新企业予以扶持。此外, 今后每年还将安排1亿元（5年共5亿元），在龙岗区设立10个以 上创业投资和股权投资基金。在福田区此前召开的产业资金运行 机制改革成果发布会上，相关部门负责人也明确表态,2014年福 田区将安排1亿元财政资金，与专业机构合作设立按市场规律运 作的福田创投引导基金同时,还将规范产业扶持资金的投放标 准,自我削权限权，不留自由裁量空间。（三）安徽省组建高新技术产业政府引导基金