浅析新形势下各级粮食局难进入“角色”的原因及对策

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1、浅析新形势下各级粮食局难进入“角色”的原 因及对策浅析新形势下各级粮食局难进入“角色”的原因及对策国务院文件规定：“粮食行政主管部门代表政府应对全 社会粮食流通进行管理”。如果按这个要求来衡量，从近几 年的情况来看，各级粮食行政主管部门（粮食局）都还远未进 入“角色”。随着我国加入WTO和粮食购销市场化的进一步 推进，对社会粮食流通管理的重要性更加凸现，各级粮食局 如果迟迟不能进入“角色”，一旦粮食形势发生变化或出现 突发事件，国家粮食安全将会出现重大问题，这是十分危险 的。因此，必须引起业内人士的高度重视。本文试就各级粮 食局迟迟不能进入角色”的问题谈点粗浅的看法和认识。 整理。一、原因1.

2、 旧体制的遗留问题不能使各级粮食局顺利进入新的 “角色”。众所周知，旧体制遗留下来的老人”、老 粮”、“老账问题使各级粮食局特别是市、县一级的粮食 局走不出原来的“角色”，老人”要安置，“老粮”要处 理，“老账”要清理等，这一大堆在旧体制下遗留下来的问 题就够头痛的了，哪里还有心想去管理全社会的粮食流通？ 我们认为，如果没有国家政策的更大支持，市、县一级粮食 局要进入新的“角色”就只能是一句空话。2. 地方政府暂不希望粮食局进入角色”。虽然粮食 行政首长负责制搞了多年，但在市、县一级真正落到实处的 还不多。就拿“老粮”的处理来说吧，按照政策的规定，处 理老粮的亏损由中央、省及地方政府共同承担，

3、有的市、 县政府为了能得到中央、省一级的配套资金，向上级政府或 银行承诺的几乎都是白条”（当然，国家和省里定的保护 价，要由地方政府来承担亏损也是不尽合理的事），最终的包 袱还是甩给了粮食局和企业。诸如此类的的“白条”，有的 地方还不少。因此，当地政府就希望粮食局能继续象原来那 样，对粮食企业在人、财、物诸方面进行统管。特别是他们 担心粮食局进入新的角色”后，过去的“老人”会给他们 增加麻烦，“老粮”、“老账”等会给当地的财政增加负担。3. 企业也不希望粮食局过早的进入“角色”。吃惯了 政策饭的国有粮食企业及管理者，他们的内心非常矛盾。一 方面，他们希望得到应有的自主权；另一方面，又希望继续

4、象过去一样得到粮食局的呵护，甚至后者还占了上风，因此, 还不愿意与粮食局脱钩。一是在目前还有一定政策性业务 （各级储备，军粮、救灾粮及退耕还林粮的供应等），他们希 望得到应有的关照；二是在目前市场经济环境不很宽松、运 作不很规范的情况下，希望粮食局能为他们作挡风墙，以减 少少数执法部门要吃、要喝甚至要钱等麻烦；三是少数企业 负责人不适应市场经济的新形势，还希望粮食局为他们的经 营出谋划策，重大决策拍板壮胆。4. 粮食局自身还留恋原来的“角色”。尽管目前粮食 行业不景气，但有些粮食企业特别是承担着中央、省、市粮 食储备任务的企业，日子也还是过得去的，因此一些粮食局 还不愿意放弃过去那种政企合一的

5、体制，不愿意与企业彻底 脱钩去吃财政饭，过清水衙门的日子，特别是一些市、县粮 食局，由于人员超编，经费严重不足，只好想方设法占用企 业的经费，从某种意义上说，企业是一些粮食局的小金库， 他们离开了企业就有可能无法正常运转。5. 新角色”定位准确，但缺乏必要的行政执法依据 及手段，没有可操作性。国务院虽然规定：粮食行政主管 部门代表政府应对全社会粮食流通进行管理”，但并没有出 台相应的管理细则，管什么？怎么管？政府虽然要求粮食行 政主管部门行使管理权，但在具体工作上这种权利又被人为 地分设到了各个部门。特别是粮食立法严重滞后，管粮” 无法可依可管。建国50多年来，粮食法制工作长期停滞，“欠帐”太

6、多，虽然颁布了几部规范性条例，但始终没有形 成系统的、完整的、行之有效的法规，并且有些内容已不适 应粮食购销市场化的要求。由于法规不健全，使得中央制定 的一些政策在落实过程中不能得到很好的贯彻实施，特别是 对全社会的粮食流通管理，是想管也管不了。二、对策（一）进一步明确粮食行政主管部门的具体职能粮食购销市场化后粮食局的职能到底如何定位，对此不 少专家已有了一些很好的意见和观点，但也不尽一致。我们 认为，在市场经济条件下，粮食行政主管部门（粮食局）至少 应做好以下几方面的工作：1. 服务“三农”，贯彻执行中央农业政策。这应该是各 级粮食行政主管部门放在首位的职能。（1）保护和提高粮食 综合生产能

7、力。国家粮食安全的核心是粮食生产能力，为此, 要配合财政、农业等有关部门，认真落实好粮食“直补”等 有利于调动农民粮食生产积极性的政策，切实保护好基本农 田，加强农田水利建设，改善生态环境，充分调动农民种粮 的积极性。（2）推进粮食产业化发展，促进农民增加收入。 粮食订单是粮食企业融入农业、联系农民的切入点，是粮食 企业走向产业化发展之路的载体，我们要充分运用这一载 体，培育粮食精深加工的龙头企业，按照企业+基地+农 户”的模式，推进粮食产业化发展，切实保护农民利益，确 保农民增加收入。（3）拓展服务领域，强化为农意识。粮食 部门与农业紧密相联，与农民有着密切的关系，在推进粮食 产业化的进程中

8、，必须进一步强化为农意识，树立“只有农 民的富裕，才有企业的发展”的新理念，不断提高为农服务 水平。产前提供市场信息服务，让农民及时准确地了解粮食 市场行情，选择好合适的品种；产中搞好技术指导，提高种 粮农民的技术水平；产后搞好粮食收购，认真履行好订单合 同，努力增加农民收入。2. 加强对粮食的宏观调控。具体可概括为：完善三 个体系”，建立“两个机制”。三个体系：（1）粮食储备体系。粮食储备是确保粮食市 场供求平衡的袪码，是粮食市场调节看得见的手，是政府调 控粮食市场的物质手段。因此，要完善好中央、省、市、县 的多级粮食储备制度。合理确定储备规模，科学规划储备布 局，择优录取代理企业，切实加强

9、财务监管，确保各级储备 储得进、调得动、用得上。（2）粮食市场体系。粮食市场是 粮食流通的媒介和平台。粮食行政主管部门应当根据当地粮 食流向和经济发展水平，规划粮食市场建设，努力构建以大 型粮油批发市场为龙头，以区域性批发市场为骨干，以城乡 集贸市场为基础的市场体系。同时建立市场准入制度，对所 有从事粮食购销企业的资格资质进行审查，严把准入关；制 定好科学的交易规则，做到有章可循，运而不乱。要依法处 罚扰乱粮食市场的行为，确保粮食流通正常有序。（3）粮油 信息服务体系。实行粮食购销市场化以后，各级粮食局必须 把工作重点转向市场，时刻把握粮食市场动态。当务之急应 当进一步完善粮油信息系统，为全社

10、会提供粮油信息服务。 我们要充分利用过去的信息网络和现代网络技术，采用先进 的手段，全面快速及时地对国内外、省内外的各种粮油市场 信息进行采集、处理、传递、综合、发布，实现信息共享， 为企业和全社会提供粮油信息服务。两个机制：（1）粮食安全预警机制。既然对粮食市场进 行了监测和分析，那么市场上出现什么情况发出警报要调 控，这是我们要研究解决的全新课题。价格是最灵敏的信号, 也是市场的第一信号，因此，应当以价格指数变化为基础， 结合当地粮食库存量、近期粮食市场流通量、居民购买心理 特征等情况，分析历史上粮食市场动荡的原因，对价格的非 正常波动及时作出相应的判断，并向当地和上一级政府提出 粮食储备

11、呑吐决策建议和粮食生产调整建议，特别是对粮食 生产的调整建议，这是市场经济条件下粮食行政主管部门职 能创新的一个重要方面，我们一定要发挥自己的优势，促进 流通与生产的衔接。（2）粮食供应应急机制。对不可预测的 灾害、战争等突发情况，从粮食调运、加工、供应等环节， 都要建立应对的机制，确保粮食供应不出现问题。3. 加强对全社会粮食行业的管理。过去，粮食局的主 要精力都放在如何执行粮食保护价收购政策上，放在国有粮 食企业的经营和管理上；今后，各级粮食局的工作重点要在 继续抓好国有粮食企业改革和发展的同时，把主要精力转型 到对全社会粮食行业的管理和服务上来。要通过成立行业协 会把多种所有制的市场主体

12、组织起来，加强对他们的政策宣 传、行业指导和协调服务。按照市场化的要求，沟通政府与 企业、企业与企业、生产者与经营者之间的联系，培植行业 集团优势，充分发挥服务、自律、协调和监督的作用，促进 粮食经济的发展，维护粮食生产者、经营者和消费者的合法 权益。4. 加强粮食质量的监督。粮食购销市场化后，随着市 场主体的增加，经营者的素质参差不齐，再加上经营环境的 复杂，置消费者身体不顾而唯利是图者还是大有人在的，因 此，建立粮食质量监测体系，从田头到餐桌消除粮食质量的 隐患是粮食行政主管部门在市场经济条件下又一新的的重 要职责。要建立和完善粮油质量标准，装备检测机构的设备, 提高检测水平，加大检测督查

13、的力度，加强对粮食收购、储 存、加工和流通诸环节的质量监测，从源头上把好关，严防 霉米、有毒大米等不合格产品流入市场，确保让消费者吃上“放心粮油”。5. 协同有关部门管理和使用好粮食风险基金。6. 积极探索做好粮食系统国有资产的管理工作，确保国有资产不流失和保值增值。（二）政府和有关部门应为粮食局尽快进入角色创造条件1. 加快粮食立法，尽快实行以法治粮。政府实施 粮食宏观调控，应以经济标杆、经济政策和法律手段为主， 通过立法和制定相应的条例，来规范和引导经济主体的经济 行为。粮食流通管理要依法行政，粮食安全要有法律来保障。 因此建议立法部门要加大粮食立法的力度，尽快制定出台粮 食流通、储备等相

14、关的法律法规，最终制定粮食法等综 合性法律，以适应市场化改革的要求。2. 要赋予粮食行政主管部门执法的权利。多年来，粮 食行政主管部门直接调控手段不足，受制于多头管理，政府 通过粮食购销市场化这一时机，彻底改变过去多头管理造成 的权责脱节，相互扯皮，决策迟缓的现象，要在粮食储备粮 管理、粮油市场建设、风险基金使用、经营者资质认定、粮 油质量检测等方面赋予粮食行政主管部门的主导权限，财 政、计划、工商、质量监督等部门履行监督职能，彻底改变 过去有权没有责任，没有权利的反要承担责任的现象。3. 要妥善解决好历史遗留问题。国家应出台相关的政 策，逐步解决好历史遗留问题，如三老”问题等；各级政 府要进

15、一步提高对粮食工作的认识，真正把粮食工作行政首 长负责制落到实处，要把粮食系统的职工纳入当地的社会保 障体系，根据实际需要确定粮食局的人员编制，并纳入财政 的预算范围；国有粮食企业要进一步加快改革步伐，尽快真 正成为“四自”主体，同时也要转换角色，要从过去主要执 行政策，履行政府职能的市场附属物角色尽快转换为市场主 体的角色。（三）各级粮食局要尽快进入“角色”加入WTO、粮食购销市场化、市场主体多元化后，粮食 行政主管部门不是没有事可做了，而是工作的领域更宽了， 工作的对象更广了，工作的方式更新了。但就是要转换角色。 总的目标要求是：把管理职能转变到经济调节、市场监管、 社会管理和公共服务上来

16、，转变到指导、监督、协调、服务 上来。尽快实现从微观管理向宏观管理转变；从直接管理向 间接管理转变；从管”向服务、监督、协调转变。因此， 我们必须做好以下几方面的工作：1. 进一步精简机构，提高办事效率。各级粮食局要以 这次粮食购销市场化为契机，进一步搞好机关自身的机构改 革，根据工作需要，建立高效精干的办事机构，提高办事效 率，分流富余人员，减轻财政负担。2. 树立新的观念，进入新的“角色”。在思想观念上, 要由行政命令式的观念转向适应市场经济规律的观念，树立 法制观念、市场观念、服务观念；在管理角色上，要由“运 动员”和“裁判员”的双重身份转为专职的“裁判员”，重 点建立公正、公平的交易规则，通过公开、公正地履行职责 和搞好服务来体现裁判员”角色的地位和权威。3. 扩大工作范围，改变工作方式。在管理范围上，要 由过去只对粮食系统内部的管理转变为对全社会粮食流通、 市场、企业的统一管理，同时要抓住重