职业教育论文■教育体制中的法律问题［摘要］教育关系与教育法律关系之间的变化与适应具有直接的相关度，构成了我 国教育法律制度变迁的理论依据和现实基础我国现阶段的教育体制改革直接导 致了我国现实的教育格局、环境以及各种关系发生着“嫗变”，引发和正在弓I发 一系列的法律问题为此,必须树立公平优先、兼顾效率的教育法治理念，优化 和重构我国现行的教育法律体系，强化政府教育调控职能和行政执法责任,完善 学校教育的决策、管理、监督和权利救济机制［关键词］教育体制改革；法律；公平；法治我国教育法律关系随着剧烈的社会转型正发生着“嫗变”，从“齐玉苓案” 中有关公民受教育权性质的大讨论，到海南数千名考生抗议高考移民的公共教育 事件的发生，近年来频发的教育争讼与法治问题已引起全社会的极大关注这些 问题已关涉中国当下法治方略与教育现代化目标的实现，亟待硏究解决一我国 教育体制改革的若干走向：基于教育关系和教育法律关系的向度分析从上个世纪80年代以来，伴随着我国经济体制改革在坚持公有制前提下的 市场化趋势，一方面，以教育资源国家所有、决策和管理高度集中、政府直接控 制为特征的传统教育体制正面临解构；另一方面，现代教育体制赖以形成的一系 列基础性要素尙未发育成熟。
表现在教育领域，就是教育关系和教育法律关系的 变化与适应从法理上看，教育关系属于教育法的主要调整对象的范畴，是抬一 切参勻教育活动的主体之间的社会关系教育法律关系则属于教育法调整结果的 范畴，是指受教育法调整的教育主体之间的法律关系教育关系作为一种事实关 系而存在，教育法律关系则作为一种价値关系而存在在逻辑上，前者是因，后 者是果；二者具有直接的相关度传统教育关系的主体、客体和内容嬉变的表征和规律，已成为现代教育法变 迁的重要依据和现实基础首先，市场化造就了利益主体的多元化，导致了教育关系主体的多元化在 计划经济体制下，我国教育结构相对单一，学校基本上是由政府山资举办，以公 立教育机构为主，社会力量办学机构只是风毛麟角自1992年国家逐渐允许和 鼓励私人和企业办学以来，社会办学力量空前兴起尤其是2002年《中华人民 共和国民办教育促进法》的颁布，使得我国民办教育进入一个快速发展期在我 国现阶段，除独立的“民营学校”如雨后春笋般地大量出现外，公立学校“一校 两制”、独立或非独立的“二级学院”也日见增多同时，全民所有制公办学校 由具有法人资格的公民个人或社会团体依法承包后形成的以资产公有、日常经费 自筹、办学资助为特征的办学体制，也使原先的公立学校办学主体通过“转制” 由单一的政府主体变成了政府和学校承办者共同体,实现了所谓的“所有制不变、 办学主体双元化、办学机制自主化"[“。
社会变革使教育关系逐渐分化为“教 育基础关系”和“教育随附关系”两大类①而教育立法也不断地将这些新的教 育关系纳入教育法的价値体系之中，使多元的事实教育关系得以转化为教育法律 关系，从而使现阶段教育法的内容和体系发生了深刻的变化其次，社会转型亦表现为教育关系客体的民事化（或称为商品化）作为教育 关系的客体'教育行为不同于一般的社会行为'它具有公益性特征这也是教育 行为区別于其他任何民事行为的基本属性教育行为的公益性特征决定了教育应 当主耍通过公共选择机制来实现其功能但在我国现阶段，由于教育运行在一个 强大的市场经济环境下，教育领域不可避免地受到市场力量的主导性调节作用的 影响，从而凸现出诸多市场化的属性而教育一旦通过市场机制向社会提供，教 育这种公共物品就会转化为私人物品或准私人物品，就必然在某种程度上具有可 分性和竞争性，从而使教育变成了一个事实上的具有营利性质的领域无论我国 现阶段大量出现的股份制学校，还是公立学校中普遍设立的“民营二级学院”“教 学园区”以及教育集团等，都是典型的教育市场化运作模式嘲在当前受商业文 化浸润的教育体制之下，学校这种公共物品在很多情况下已被象征性地赋予了某 种商品的属性。
此外，社会转型还表现为教育关系内容的复杂化教育市场化运作模式旨在 在加强政府宏观教育管理的前提下向市场和学校放权，这一趋势实际上是重塑政 府与学校的关系由于获得了相当大的办学自主权，各类学校等教育机构更加注 重学生受教育权的保障和实现例如：市场经济条件下城乡人口流动加剧所导致 的农民工子女在城市受义务教育权问题开始凸现凡此等等噺的情况不断凸现， 需要将这些颇为复杂的教育关系逐步纳入法律调整的范畴，现代教育法的调整范 围和结构面临着一个复杂的内容整合和体系重构的过程，这直接导致了教育法律 关系内容的复杂化二现阶段我国教育体制改革中凸现的法律问题从上文的分析可见，教育体制改革导致我国现实的教育格局、环境以及各种 关系发生了 “嬉变”，引发或正在引发一系列的法律问题这些法律问题既包括 教育体制内部的各种问题，也包括制约教育体制发展的各种外部问题；既有教育 立法方面的问题，也有教育执法、司法等方面的问题诸问题构成了现阶段我国 教育体制改革的路障笔者试择其中的几个较突出的问题加以分析1教育体制 改革的功利性问题教育关系客体的“商品化”特征，使得学校不断促使知识传播与市场相结合, 赋予教育一种可以交换的性质。
当改革者们普遍地将学校定位为“公可’或“企 业”，这种“泛商业化”的思维模式，就会使人们常常将教育视为产业发展的一 部分，把教育这一复杂的社会现象简单化为一种“投入一产出”的过程比如： 现阶段很多学校以追逐利润为目的不顾自身实际招揽生源，肓目地扩大办学规 模，导致争学生、争师资和乱招生、乱收费等无序竞争和“非理性办学”现象的 出现质言之，新的教育体制改革浪潮所承载的商业化和功利性倾向实质上是以 牺牲“公平”来换取“效率”，它无疑会对教育的价値构成巨大的解构力和吞噬 力，给教育法治化所蕴含的“公平” “公益'理念造成巨大的冲击,导致教育体 制改革的困境这亟需从法治观念上彻底地加以澄清2教育立法的滞后性问题鉴于我国长期以来“公办教育一统天下”的教育体制格局，1995年出台的《中华人民共和国教育法》并没有明确地区分公办学校和民办学校这两种办学体制，该法所规定的“学校”只能理解为一般意义上的“公办学校”作为教育法律关系多元化趋势的结果，公办学校以外的各种办学形式正逐渐成为我国现阶段社会主义教育事业的重要组成部分然而，我国的公办学校和民办学校法人究竟 是什么性质的法人实体?二者有哪些不同?这在我国现行的教育法律框架（主要指 我国现行《民办教育促进法》及其相关实施细则）中尙具有模糊性。
比如：当政 府以投资的方式介入民办学校实际运作并成为其股东时，是否有权参与分红?公 共财政经费进入民办教育机构如何能使其保値增値?以及如何建构国有教育投资 的风险保障机制?等等这些问题都让人们备感疑惑，成了我国现阶段教育立法 中一些十分棘手却不可回避的问题现行立法的滞后性明显地凸现3市场经济 条件下的教育腐败问题市场经济条件下的教育体制改革意味着政府将改变以往对公共教育资源配置 和使用的做法，放松规制以鼓励各种非政府组织包括盈利性组织介入教育领域， 为社会捉供教育产品和服务但与之相伴随的是教育寻租以及由此滋生的各种教 育腐败现象具体表现在：我国在向市场经济转型的过程中，一些人为了经济口 的而背离教育宗旨，模糊甚至抛弃教育的基本价値取向，变公共教育资源为私人 资源，变公益为私益诸如学校“买卖文凭”、负有义务教育责任的学校擅自收 取高额的“择校费”，非义务教育阶段的学校任意调节招生计划，学校基建工程、 设备采购、干部任免调动等有关制度下的寻租行为，等等这些表现各异的教育 腐败现象，消耗了教育资源，加大了教育活动的交易成本，直接导致了教育的“异 化”，从而在客观上阻碍了我国教育体制改革的进程。
4公民受教育权法律保障 机制J的“单一性”和“非程序化”问题近年来，关涉学生与学校的教育诉讼案件频频发生，如“田永诉北京科技大学案”“刘燕文诉北京大学案”等实践中还有如招考中替考和集体作弊'负有 义务教育责任的学校没有法定依据拒绝学生入学，为追求达标和高升学率勒令学 生退学等现象公民受教育权的法律保障机制包括国家和各类教育机构设置的有 关教育的管理、决策、监督和权利救济等各种体制的总和，其中尤以纠纷解决机 制最为关键然而，我国现行的教育纠纷解决机制较为单一，主要是申诉与诉讼, 并且行政诉讼通常被认为是最主要的诉讼方式即便如此，现行教育法律法规有 关教育申诉和诉讼的规定亦失之粗略,既没有设置专门负责受理学生申诉的机构 和人员，也没有规定时效，还没有将申诉与其他救济渠道有机地联系起来，“非 程序化”的特征十分明显缺少有效的法律保障，公民受教育权将是一项十分脆 弱的权利三社会转型期教育法治对策探析教育问题的解决手段很多，包括经济手段、伦理手段以及行政手段，等等 各种解决手段在解决某一方面的问题上各具独特的功能在现代法治国家，运用 法治手段解决教育问题，其实质就是用最有效的方法来解决最复杂的问题。
利用 法治对策有效地规制教育活动是我国现阶段教育体制改革的应然选择1树立公 平优先兼顾效率的教育法治理念坚持公平优先，首先应保障作为受教育者的个人和群体在教育利益和负担分 配过程中能合理地获得其应得的份额比如：国家在制订教育经费投入政策时， 应充分考虑义务教育与非义务教育基础教育与高等教育、农村教育与城市教育、 重点学校与薄弱学校、发达地区勻不发达地区之间明显的差距此外，还应坚守 社会主义教育的“公益性”，使“教育活动必须符合国家和社会公共利益” “任 何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”与之相对应，市场 经济条件下的教育规律还表明，将市场化的公平竞争制和自由选择制引入教 育领域有利于提高教育的“绩效”，因此，兼顾效率理应成为我国现阶段教育体 制改革的一个基本思路总之学校的目标相对于企业而言具有多重性和外在性, 它不仅要实现经济效益，还要实现社会效益、政治效益、文化效益等，尤以社会 公共利益最为根本2围绕教育法的社会法属性重构教育法律体系隶属于行政法的传统的教育法正逐渐演变为具有独立地位的“社会法”，这 是国家勻社会融合的结果现代教育法作为典型的社会法是公法勻私法的兼容， 是教育保护法和教声管理法的统一，是教育关系协调法和教育强执法的结合，是 实体法和程序法的配套。
从《教育法》的颁布到《民办教育促进法》的出台，我 国教育立法经历了教育体制从一元到多元的立法模式的转换，传统的教育法律体 系亟待优化和重构首先，应明确界定各类教育主体关系主体的法律地位，明确 规定公办学校和民办学校两大办学体制的基础性法律地位；其次，应围绕“教育 权”和“受教育权”这一核心内容合理设计教育法的基本体系同时，还应区分 不同的教育阶段和办学休制完善我国相应的具休教育法律制度，尤以完善义务教 育法律制度最为关键应强化政府对于义务教育的绝对保障责任，划清政府与学 校、家长、适龄儿童或青少年及其他社会主体在保障义务教育方面的法律责任界 限为此，应通过修改《教育法》或《义务教育法》的相关条款来落实这一立法 精神3强化政府教育调控职能和行政执法责任就义务教育而言，政府不仅要为其实现创造必要的外部条件，而且必须从内 在的方面保证基础教育机会平等的落实，强化政府的教育调控职能对于非义务 教育而言，教育机会平等是一种比较特殊的与市场交换有所不同的争取性的平等 和公正，政府亦必须加以保障首先'应根据我国现行的财政体制，按照各级政 府财力水平的具体情况，合理地划分各级政府对义务教育的投入责任，特别要明 确对贫困地区和经济不发达地区教育投入的支持办法。
其次，为了强化政府与学 校、家长等在维护教育公平方面的法律责任，应通过修改我国现行的《行政处罚 法》明确规定政府对学校和家长的义务教育行政处罚权当然，为了防止政府滥 用教育行政处罚权，还应将政府义务教育行政处罚的失范行为纳入。