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1、对基层人民银行储蓄国债管理工作的几点思考1994年，我国开始通过发行凭证式国债聚集社会闲散资金，用于国家重点工程建设，成为中央财政最稳定、最可靠的债务融资工具之一，对支持国家经济改革和社会开展起到了举足轻重的作用。随着社会经济的开展，凭证式国债的销售由略带有行政色彩如行政摊牌、较高利率设计逐渐走向了市场化，我国又于2006年推出了储蓄国债电子式这种更加科学先进的储蓄国债新品种。近年来，随着各国债承(代)销商业银行相继使用全国集中的综合应用系统，储蓄国债发行和兑付根本实现了计算机网络化管理和核算。与此同时，基层人民银行在储蓄国债管理中的作用越来越被边缘化。在储蓄国债市场日趋成熟，承代销体制逐渐完
2、善，国债发行兑付方式越来越先进和科学的今天，人民银行如何在国债管理中发挥积极有效的作用成为摆在我们面前亟待解决的课题。一、基层人民银行国债管理工作被边缘化的原因分析一国债发行、兑付体制的改变以及各承销商业银行国债业务的统一和科学化管理，使基层人民银行的国债管理工作失去了着力点。上世纪90年代以前，我国国债发行与兑付工作主要由人民银行办理，1991年我国国债发行开始采取承购包销的方式。 1993年国债发行采取一级自营商制度，实行每年付息和净价交易方式。1994年我国开始发行凭证式国债。2002年我国开始试行记账式国债柜台交易，2004年我国开始发行电子记账凭证式国债，2006年我国推出了储蓄国债
3、电子式，目前根本上形成了承购包销与代销并存的国债发行、兑付体制。随着我国国债发行规模的不断扩大，各承代销商业银行积极推进系统内的电算化建设，相继使用了全国集中的综合应用系统，根本实现了国债业务计算机网络化管理和核算，其内部对国债业务的合规性控制能力大大提高。与此同时，各级人民银行逐渐淡出了具体的国债发行兑付业务，转而关注国债的发行数量对国家宏观经济和货币政策的影响，人民银行根据国家货币政策需要运用货币政策工具从公开市场上买卖国债，通过吞吐根底货币，实现维护人民币币值稳定的货币政策目标。而作为人总行派出机构的基层人民银行，缺乏对国债进行宏观调控的操作手段，其管理的着力点仅限于汇总上报辖区国债数据
4、和进行国债调研。因此，国债发行、兑付体制的改变和各承销商业银行自身国债业务的统一和科学化管理，使得基层人民银行失去了对国债管理工作的业务支撑和调控平台，基层人民银行对储蓄国债的管理工作自然而然逐渐被边缘化。二国债管理法规制度不健全，缺乏可操作性。当前人民银行开展国债管理的依据：一是每期国债发行时人民银行、财政部联合下发的国债发行文件；二是?中国人民银 财政部关于印发凭证式国债质押贷款方法的通知?银发1999231号、?中国人民银 财政部关于印发储蓄国债电子式质押管理暂行方法的通知?银发2006291号?财政部 中国人民银行关于印发储蓄国债电子式管理方法试行的通知?财库202173号；三是?财政
5、部 中国人民银关于印发凭证式承销团成员考评方法试行的通知?财库办2021305号和人民银行据此制定下发的?凭证式承销团成员考核实施细那么试行?以下简称?细那么?。从上述可知，人民银行开展国债管理工作主要依据的不是人民银行的文件，就是财政部的文件，而这些部门文件的立法层次不够高，作为人民银行依法行政的依据显得不够充分。再者国债发行文件只有对承销或代销机构国债发行兑付的要求，而对监管工作的要求往往是一语带过，未作详细规定。其次由于每期国债发行文件是由人民银行和财政部联合发文，加之文件转发处理的复杂程序，文件的下发较为滞后，有时还出现该期国债已经销售完毕而国债发行文件还没有正式下发的情况。基层人民银
6、行也只能按照上级邮件通知开展工作，降低了文件的有效性和权威性。2021年12月，为了加强对储蓄国债的管理，人民银行根据财政部、人民银行?关于印发凭证式国债承销团成员考评方法试行的通知?财办库2021305号制定下发了?凭证式国债承销团成员考核实施细那么试行?。据此，人民银行分支机构可以对辖区内各承销银行进行打分和考评，并按季上报考评结果。而实际上由于基层人民银行国库部门由于业务量大，人员较少，没有力量每个季度对辖内各承销商业银行国债业务网点进行现场检查，也只能凭印象主观的对承销机构打分。由于该?细那么?现场考评局部不具有可操作性，因此公开、公平、公正的考核原那么就无法实现，考评效果也会大打折扣
7、。三国债管理信息化建设进度缓慢，非现场监测手段落后。我们现在运行的国债管理系统有两个，一个是TMIS国债管理子系统凭证式国债，另一个储蓄国债信息管理系统储蓄国债电子式。这两个系统开通运行均已超过2年，但实际上不知是由于TMIS国债管理子系统自身效劳器的问题，还是和各承销商业银行的系统对接不稳定，基层人民银行经常会出现在某一期国债发行时查不到某些承销商业银行数据的情况。由于各承销商业银行以前年度国债发行、兑付没有进行数据铺底，因此也无法对以前年度的凭证式国债持有量进行实时监测。而通过系统市级人民银行也无法查询到下级的国债发行、兑付数据。储蓄国债信息管理系统虽然现在各项功能已经较为完善，但由于系统
8、设计的最低级别为市级，系统无法提供辖区分县区的国债数据，因此上级仍然要求逐级汇总报送手工统计的国债发行数据。正是由于以上原因，人民银行对储蓄国债的非现场监测现在仍然依靠各承销银行通过 或者 报揭发行数、兑付数、持有数，然后再逐级汇总上报这种落前方式。这种方式报送的数据无可防止存在时滞，既不能留下标准的记录，数据又容易与实际存在误差，导致人民银行各分支机构无法及时、准确、全面地掌握辖区国债的发行、兑付情况。四国债管理力量薄弱，现场检查的开展难度较大。目前，基层人民银行国库部门，由于业务量激增，国债管理未能如国库记账、复核、国库监管、国库统计分析那样要求单独设立岗位，大都由其他岗位人员兼任。日常主
9、要负责辖区各期储蓄国债的发行组织和数据报送工作。由于人员限制，开展国债现场检查需要抽调其他岗位人员，也不能花费太长时间，加之没有统一标准的国债现场检查方案，基层人民银行国债管理人员普遍缺乏对各承销商业银行具体的业务处理流程和系统运作的了解，因此，基层人民银行对承销机构及发行网点的现场业务检查频率不高，检查效果不理想。五国债宣传手段落后，宣传效果不理想。目前基层人民银行的国债宣传仍然主要采用活动式、断点式宣传方式，在活动现场散发宣传单、提供现场咨询等。其宣传辐射面窄，宣传本钱高，而且不具有连续性和常规性，宣传效果并不能像信息反映的那样理想。加之基层人民银行并不具有对各承销商业银行国债宣传工作的行
10、政组织能力，也只能给其提供宣传指导和资料，人民银行在群众眼中和国债发行的联系越来越淡。二、有效开展储蓄国债管理工作的建议。一加强国债管理的法制化建设，在法律、法规的指导下开展国债管理工作。一是应尽快制定出台?国债法?，明确国债市场发行、销售机构等部门的职责、权利和法律责任。确立人民银行在国债管理中的主体地位，明确处分措施、处分标准，使国债发行和兑付有规可循、有法可依，为国家快速筹集社会资金和社会投资主体创造一个良好的投融资环境。二是制定储蓄国债发行兑付管理方法，以代替每期国债的发行文件，解决发行文件传递效率低，时效差的问题。由于每期国债的发行财政部都会向社会发出公告，因此人民银行没有必要在每期
11、国债发行前再与财政部联合下发发行文件，而应该制定一个发行、兑付管理方法对承销机构国债业务的要求、账务核算及发行款项的缴纳、应兑未兑款项的管理、凭证的使用和管理、统计报表制度、发行费用的拨付等进行固化，对承销团成员的变动和发行比例的分配可在每年的年初由财政部和人民银行联合下发通知。该方法还应要求各承代销商业银行每年年初将本机构在上一年度的国债发行、兑付情况形成书面报告报同级人民银行国库部门。三是尽快出台承代销机构储蓄国债现场检查方案，统一储蓄国债的检监管重点、检查方式及检查程序，使人民银行的储蓄国债现场检查工作可以有效开展。四是由于?凭证式承销团成员考核实施细那么试行?每季度对承销机构的现场检查
12、可操作性差，建议将季度考核改为年度考核，以保证考核的有效性和公正性。二尽快完善两个系统，加快国债管理信息化建设。尽快对TMIS国债管理子系统和储蓄国债信息管理系统功能进行完善，使县及县以下国债数据能通过系统自动查询。积极与各承销商业银行协调，催促其完成TMIS国债管理子系统以前年度未到期国债的数据铺底工作，使人民银行通过系统可以及时监测到各承销商业银行的国债提前兑付数据。这样人民银行可以通过系统对辖区内各个区域、各承销商业银行的国债发行额度分配、销售进度、兑付等情况进行实时监控管理，提高国债管理的及时性和有效性，防止逐级汇总上报产生的信息误差和滞后，把基层人民银行国债管理人员从繁琐低效的手工统
13、计中解放出来，使他们有更多的精力去开展国债宣传、调研和现场检查。三补充人员，加强培训，不断提高国债管理人员业务素质。一是随着国债管理信息化水平的提高，对国债管理人员的业务能力就不仅仅满足于能够完成上传下达、统计上报的工作，更重要的是通过实时的国债数据进行非现场监测分析的能力。因此各级人民银行应该将有扎实的国债和经济金融业务知识，熟练的计算机应用能力，较高的调研分析能力的人员调配到国债管理岗位。二是人民银行应定期组织对下级国债管理人员进行业务培训，重点应放在国债监测和检查方法，尤其要加强对各承代销商业银行综合业务系统的运转，以及国债发行、兑付在其内部的业务处理流程的学习，介绍和交流好的管理经验，
14、提高基层人民银行国债管理人员的业务素质。四以人为本，构建集国债监管、宣传、效劳于一体的新型管理机制。?人民银行法?赋予了人民银行组织发行、兑付国债的职责，人民银行的国债管理工作就是促进国债顺利发行和兑付，培育国债发行市场，防范国债资金风险。在承代销体制日臻完善，各承销商业银行对其国债业务均实现了统一、科学管理的今天，人民银行的国债管理工作应该以人为本，立足长远，把培育国债市场，不断扩大国债投资主体当做重点，做好国债的宣传，积极开展国债咨询效劳，解决群众购置和兑付国债中的实际问题，维护国债信誉。为此建议：一是利用现代先进的网络平台，在人民银行网站以明显标识设立“储蓄国债专题，内容应包括储蓄国债知识、国债发行兑付公告和通知、人民银行各级机构国债咨询投诉 等。各地人行也可与当地政府协调，在政府网页上增加一个“储蓄国债专题，内容与人总行网页上一致。二是适当增加基层人民银行的国债发行费用，用于其自行组织印刷发放国债宣传单。这样既节约了时间和费用，基层人民银行也可以将辖区的国债咨询、投诉 印在宣传单上广为散发，不仅能够及时解决群众购债中的实际问题，也使本辖区各承代销机构的国债发行、兑付业务置于广阔群众的监督之下。人民银行可根据群众投诉情况有的放矢的进行国债检查，并将投诉情况纳入对各承销机构的年度考评，从而逐步形成一个集宣传、效劳、监管为一体的国债管理新机制。
