2017年第6期（总第295期）辽宁省财政科学研究所辽宁省财政学会 2017年4月25日本期主题：盐业体制改革［按］〃百味盐为首"，盐自古以来就是关系国计民生的基础性商品和战略性资源盐 作为基础性的无差别商品，谁都离不开但是盐的需求弹性很小，消费者不会因为其降价 增加消费,也不会因其涨价而少消费正是基于盐的这些特性,在经济比较落后或国家处 于非常时期时，政府对盐实行专营，在获取稳定税源的同时也维护社会稳定在我国的历 史长河中,盐同样是专营商品，只是表现形式与程度有不同时期的差异今天，伴随经济 发展与改革深化,盐短缺早已成为历史，盐税也已淡化出局,地域封闭、产销脱节的纯粹 计划经济盐业专营模式也逐渐不适应社会主义市场经济的客观要求虽然盐之于国家和个 体的重要性已不如从前，与粮食、石油、煤炭相比，或比较医疗、教育、养老而言，盐业 似乎不是关注焦点但改革没有死角，作为我国经济社会的重要组成部分，通过体制改革 与机制创新，促使盐业体系重新焕发活力,同样是党和政府的责任，也是深化改革的重要 使命也正是基于这样的背景，国务院关于2016年出台了《盐业体制改革方案》事实上， 盐业体制改革并不轻松,前后历经几届政府，国家主管部门组织了多次调研论证，经过了 反复修改,才有了今天的改革方案,足见对任何体制性改革,都不能掉以轻心。
从盐业专营说起专营是指由国家通过立法，或由国家最高行政机关颁布具有法律效力的行政法规，设 置履行政府职能的行政管理机构和经营机构，对商品资源牛产和流通实行集中管理和垄断 经营冃前我国实行专营的行业有盐业、烟草、石油石化、邮政、铁路、电信、民航、银 行、证券、保险、电力、供水、供气、电网、输油管线、有线（数字）电视等作为一种基础物资，自产生国家以来，盐的生产、销售在很长一段历史时期一直处于 国家专营控制下，期间虽然断断续续，时紧时松，但总体上没有太大变化究其原I大I,无 外乎两点：一是在社会生产力水平较低的历史阶段，特别是奴隶社会和封建社会阶段，盐 业是政府最重要的税收來源之一比如在唐朝，盐业税收竟占朝廷财政收入的50%以上 二是在古代和近代，战争、动乱与自然灾害频繁，加上生产力水平很低，政府不得不通过 对盐、铁、酒、茶叶等特殊商品的专营来维护社会稳定与政权统治在我国，盐业专营做法始于春秋时的齐国，始推行者是管仲东周庄土十二年（公元 前685年），齐桓公继位，任用理财专家管仲辅佐朝政管仲充分利用齐国海盐资源丰富 的优势，运用国家行政权力，开创食盐官营制度，具体做法是民产、官收，官运，官卖。
从秦朝到汉朝初期，政府和私人都可以制造贩卖食盐然而到了西汉汉武帝时期，由于和 匈奴的长期战争，朝廷财政紧张，而很多民间商人却因炼铁、制盐等而致富为了创收并 打击吴土刘湧等由制盐发家进而处心谋取政治势力的诸土，汉武帝规定必须使用官家器 川L、由官方制造运输和俏售食盐；对于“敢私铸铁器煮盐者”处以“欽左趾，没入其器物” 的惩罚汉武帝的决策确保了对匈奴战争的胜利，但同时也打击了工商业发展，引來不少 非议为此，汉昭帝时期，朝廷专门就盐、酒、铁专营问题展开辩论，其内容由桓宽编著 成《盐铁论》辩论中，汉昭帝的顾命大臣——御史大夫桑弘羊坚持盐铁酒统统专营，而 贤良文学一方激烈反对，双方势均力敌，互不相让，不得已，汉昭帝做了折中，盐铁即许 专卖，而酒可以私人生产经营事实上，盐铁辩论之后部分地区废除了盐的专营到了汉 光武帝时期，作为提高效率之举，食盐由专营改为征税三国两晋时期再度恢复盐专营隋到唐前期，废除了盐的专营制度，安史之乱后，社会动荡，朝廷虚弱，国力衰败， 财政入不敷出，于是盐业专营再度恢复到了五代时期，盐法最为严酷，贩私盐一斤一两 就可以被杀头正法，量刑之重不亚于今天制造贩卖毒品唐代“自淮北置监院十三”，捕 私盐者。
私盐贩子要杀头，相关官员都要连坐，可谓“一票否决”唐朝中期，国运昌盛, 经济繁荣，朝廷对食盐的管理也因此而比较宽松但到了乾元元年（公元758年），伴随 经济不景气又改为全部官营宝应元年（761年），刘晏使盐铁改为民间制造，官府统购, 批发专卖虽然还是专营，但在生产坏节上引入了民间力量，多少让利于民，不仅促进了 经济发展，增加了财税收入，也开启了政府与民间的盐业合作宋朝以后，政府和盐业商人处于半合作半竞争状态，监管也略有宽松，杀头的标准放 宽到了三斤或十斤，但仍不失为酷律尽管有严酷的刑法惩罚，但在巨大利益诱惑下，铤 而走险者“前赴后继”，民间私盐贩卖屡禁不止明朝洪武时期，朝廷设立九边进行北方 防御由于九边后勤补给困难重重，为了减少负担，洪武帝与山西商人达成了一个协议， 山西商人向大同、居庸关等几大边关要塞输送粮食，作为交换条件，朝廷特许他们合法贩 卖“官盐”的资格以后山西商人不仅获得了河东盐池的盐引，也获得了两淮的盐引，这 也叮以算作是古代朝廷与社会资本的一种合作需要指出的是，在明朝时期，如果想要合 法贩盐，商人必须先向政府取得盐引，类似现在的特许执照由于贩盐一本力利，盐引变 得炙手叮热，部分官员靠盐引寻租，少数财大气粗的商人贿赂官员获得盐引，官商勾结， 大发横财。
到了现代的抗口战争时期，为抗战筹集军费，同时也为了控制挤压八路军新四 军，国民党政府也曾实行食盐专营在世界历史上，盐业专营也曾在许多国家实施，包括古罗马、印度等一些文明古国 与中国古代土朝一样，盐业专营也是世界上许多国家统治者控制财源的绝佳方式之一，比 如古罗马帝国就曾利用食盐专营控制所辖领域到了近代，盐业专营依然盛行在斯图亚 特土朝时期的英国，不仅是盐，国土还对火柴、酒类和肥皂实行专卖，以维持巨大的土室 开支和战争经费，这也引起了民众和新兴资产阶级的不满，成为□后英国资产阶级革命的 起因之一虽然，英国政府在资产阶级革命后在本土取消了盐业专营，但在不少殖民地却 继续实行食盐专营，即使到了 20世纪，英国还在其殖民地一印度实施食盐专营，饱受盘 剥的印度民众郡情激奋，这也是印度国父廿地反抗英国统治的重要起I大I之一新中国建立之际，经济社会凄凉破败，虽然党和政府开始致力于经济建设，但局势并 不稳定在国际上，伴随朝鲜战争的爆发，美国第七舰队驶入台湾海峡，中国遭受了长期 的经济封锁与政治孤立上世纪60年代中国与前苏联边境冲突屡屡升温，后者一度甚至 计划对中国进行核打击及大规模军事入侵在国内，在1958年“大跃进\ 1966年开始 的“文化大革命\ 1975年“反击右倾翻案风”的冲击下，中国经济遭受巨大损失，社会 生产力水平长期徘徊不前。
基于这样的背景，在“备战备荒为人民”的最高指示下，中央 政府也沿袭了传统做法，对盐业实行专营事实上，在这些众所周知的背景之后，当时我 国实行盐业专营还有一个更重要的原I大I,那就是保证加碘质量长期以來，我国处于缺碘 坏境中，建国后最多时有7亿多人口缺碘，曾占到世界碘缺乏病人群的40%,这是推行食 盐加碘和专营的最主要原因改革开放以來，我国经济高速增长，生产力水平和人民生活水平得到了前所未有的提 升，包括盐在内的许多重要生产资料和生活物资短缺紧缺状况一去不复返，缺碘已成为历 史，盐税在财政收入中的比重己降至2015年的不足万分之二伴随我国经济社会发展进 入新常态，放宽盐业专营的条件完全具备，盐业体制改革也就此拉开帷幕我国盐业的现状特点我国盐业有许多特点，认识这些特点有助于更好地实施与推动盐业体制改革一、盐业资源丰富，优势明显，产能、产量双居世界第一从资源现状看，我国盐业资源丰富，成本较低，优势较明显o2015年我国盐产能11,345 力•吨，其中海盐和井矿盐产量占90%以上，湖盐不到10%o从产品结构看，20%为食用盐, 70%为工业用盐工业用盐主要和氯碱、纯碱的发展密切相关，“两碱”作为基础化工原 料，始终保持一定的增长幅度。
真空盐作为未來几年制盐行业増长的重点，主要在结构调 整上做文章，一些盐业企业采用和热电联产结合的路线，降低了能耗和成本，综合效益得 到明显提升从行业规模上看，我国盐业己超过美国，产量、产能双双位居世界第一二、 食盐产品种类与销售体现出较大差异从食盐种类上看，在北京、上海、广州、深圳等大城市供应的食盐有15-20种，二线 城市民众能接触到的食盐种类在10种以内，比较偏远的城市有的只销售常规的加碘食盐 在同城条件下，大型超市（如沃尔玛、家怎福、麦徳龙等）或高档超市（如Olel City'super 等）销售的食盐制品种类较多，档次较高，而普通超市销售品种比较单一从包装上看， 高档食盐制品包装豪华考究，一般食盐人部分都是普通袋装近年來有部分国内盐业企业 开发了一些新产品，但规模较小，特别是受到价格管制，产品加价受到很大限制三、 盐业管理政企合一从行业管理上看，中国盐业总公司行使盐业行政管理职能，负责组织贯彻实施《盐业 管理条例》及相关盐政管理工作，政府赋予中国盐业公司12项行政职能此外，政府设 立盐务管理局，但很多时候盐业公司和盐务管理局是“两块牌子、一套人马”，许多盐务 局局长也是盐业公司董事长。
作为政企合一的混合体，盐业公司具有强大的行政垄断优势, 成为盐业专营制度的有力保障及具体实施者比如在终端市场，食盐零售价格大约是4元 /公斤，2015年销售额400亿元左右，除去生产和流通成本，全国食盐利润大约在300亿 左右在政企合一的专营体制下，食盐产业链的大部分利润被具有食盐批发和销售资格的 盐业公司拿走四、 行业监管上的二元化从行业体制上看，我国现行盐业监管呈现出双轨制，即对食盐的管理采用计划专营手 段，对工业用盐管理使用市场经济手段，具有明显的二元监管特点具体來说，就是食盐 生产企业没有销售权，食盐销售只能是省级盐业集团及其垂直管理的盐业公司，同时食盐 产品严禁跨省区销售，而两碱工业盐实行备案制食盐领域不允许社会资本进入，而工业 用盐领域是国企、私企、外企三分天下打破地区划分.引入竞争机制的改革模式食盐专营有其内在的必然性，但专营并不意味着国企垄断，特别是在我国经济社会进 入新常态，国企改革引入混合所有制的背景下，我国盐业一样可以引入私人资本，简政放 权，实施供给侧结构性改革按照国务院《盐业体制改革方案》（以下简称《方案》）总体要求，今后我国盐业将以 确保食盐质量安全和供应安全为核心，在坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改 革，坚持依法治盐，创新管理方式，健全食盐储备，严格市场监管，建立公平竞争、监管 到位的市场环境，培育一批具有核心竞争力企业，逐步形成符合我国国情的盐业管理体制。
——改革设计一是取消食盐产销区域限制与产销数量限定，促进市场竞争二是允 许企业自主经营、产销一体，通过兼并重组等方式做优做强，为行业健康发展提供动力 三是不再核准新增食盐定点生产企业，确保企业数量只减不增，促进食盐生产与批发企业 产销一体四是鼓励社会资本进入食盐生产领域，与现有定点生产企业进行合作五是坚 持批发专营制度，以现有食盐定点生产企业和食盐批发企业为基数，不再核准新増食盐批 发企业，其他各类商品流通企业不得从事食盐批发六是鼓励国有食盐批发企业在保持国 有控股基础上，通过投资入股、联合投资、企业重组等方式引入社会资本，开展战略合作 和资源整合七是明确工业和信息化部是国务院盐业主管机构，负责制定盐业发展规划和 产业政策，管理全国食盐专营工作八是放开食盐出厂、批发和零售价格，由企业根据生 产经营成本、食盐品质、市场供求等因素自主确定九是取消各地自行设立的两碱工业盐 备案制和准运证制度，取消对小工业盐及盐产品进入市场的各类限制，放开小工业盐及盐 产品市场和价格——《方案》解读一是现行食盐专营制度最大的弊端就在于产销分离，制盐企业只 负责食盐的生产，对食盐的产量及价格没有决定权，不仅盐业的生产效率低，市场化的进 程同样无法提速，而“允许企业自主经营、产销一体”不仅有可能解决。