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1、浅议公用企业限制竞争行为的现状.影响及监管对策近年来，东光县以建设沿海经济强县为目标，不断加大经济投入，东光县工商局充分发挥职能，从社会关注的热点问题入手改进监管方式，优化市场环 境，为东光县快速建设沿海经济强县尽职责。公用企业和其他依法具有独占地 位的经营者（以下统称公用企业）涉及的领域，关系国计民生，属于政府关注.群众关心的热点问j2010年东光县工商局以此为切入点，对辖区内公用企业进行了调研，同时又对公用企业和依法具有独占地位的企业进行专项检查。结 合该局一系列监管措施，笔者从自己的角度谈谈公用企业限制竞争行为的监管 对策。公用企业一般指其商品或服务涉及城乡人民群众基本的物质生 活需要的
2、一些行业。通常认为，公用企业包括电力、自来水、热水、 煤气、通讯、公共交通等领域。其他依法具有独占地位的经营者是指 公用企业以外的由法律、法规、规章或者其他合法的规范性文件赋予 其从事特定商品（包括服务）的独占经营资格的经营者，包括银行、 信用社、保险公司、电视台、烟草公司、盐业公司、新华书店、石油公司、殡仪馆等。这些行业的突出特点是，它属于基础工业，无论是人民群众的日常生活，还是社会经济中的生产活动，都是不可缺少的。离开了这些公用企业提供的商品或服务，人民群众就无法维持正常的 生活，社会生产秩序和工作秩序就会遭受重大影响，甚至无法进行。 也可以说，这些领域的商品或服务是生产.生活最基本的要素
3、，任何 人也离不开的。一、公用企业存在的弊端及特征由以上特点可以看出公用企业在市场竞争中处于较高的独断地位，竞争优势明显。但其存在较多的弊端，主要表现在:）主体性质含混不清。一方公用企业是向消费者供应电力、煤气、自来水、食盐、提供交通、运输.电信、电视信号等服务 的企业组织，与交易相对人处于平等的民事主体地位；另一方面，公 用企业又处于行业管理者地位，属于行政主体或者依法授权的行政管 理者，拥有相应的行政职权，对本行业所辖业务活动实行管制，进而 利用行政权力为本行业谋取经济利益。（二）垄断的管理体制为公用企业利用行政权力谋取不当利益大 开方便之门。常常采用损害消费者合法权益、危害社会公共利益的
4、手 段来谋取不正当经济利益。为此，在市场经济条件下急需规范公用企 业市场行为，强化对公用企业限制竞争行为监管。公用企业具有以下行业特征:（一）运营目标的公益性。公用企业是面向社会各界、服务于千家万户的企业，其经营状况的好坏、服务质量的优劣及价格水平的高 低直接关系到公众的生活和国民经济。因此，公用企业也被称为公益 企业。（二）服务渠道的管网性。公用企业向社会提供的产品或服务一 般是通过一定的管网系统来进行的，一般按行政区域来设置，且有区 域网不断向国家网靠拢的趋势。（三）运行的高投入与规模性。公用企业主要分布于国民经济和 社会发展的基础性行业中，因而其建设、运营通常投资大、周期长、 收效慢。二
5、、公用企业限制竞争行为的现状（一） 公用企业限制竞争行为的表现形式1、滥收费用行为。公用企业具有自然的垄断性，不可能引入竞 争机制，这为公用企业利用垄断地位谋取高额垄断利润打下了基础， 这类企业提供的产品和服务在价格上虽然受到政府的监督，甚至由政 府直接定价，但它们仍会借各种机会，在不受政府价格管制或者政府 价格管制不严的领域，设法为自己牟取不正当的经济利益。如有的电 视台在数字电视信号开通之初，以模拟信号的开户费标准来收取数字 电视用户的开户费，每户差价达100余元等。2、格式合同和霸王条款突出。由于公用企业所提供的产品或服 务为社会所必须，且公用企业在很多情况下又是唯一的提供者，因而, 在
6、和消费者订立合同时就出现了单向的格式合同，并且出现了许多对 企业有益，对消费者的权益造成损害的霸王条款，致使消费者无条件 接受。如电信运营商提供的各种“业务套餐”皆为格式合同，用户无 其他选择权。3、强制交易和捆绑销售行为泛滥。如电力部门农电改造时向消 费者搭售电表，自来水有限公司强制用户购买其提供的水表及水表箱 等辅助产品、某石油公司在汽油中搭售清净剂，某盐业公司利用格式 合同搭售多品种的食盐，烟草公司搭售高价烟等。公用企业为了达到 限定交易的目的，往往采取强行要求，设置服务障碍，方式表现有的 虽不直接，但违背了消费者的意愿。（二）公用企业限制竞争行为形成的原因1、从全局性的国家垄断到局部性
7、的行政垄断是形成公用企业限 制竞争行为的主要原因。从产权制度上看，我国大部分公用企业有两 种情况：一是政府部门独家经营，别无分号；二是国有独资经营，不 许其他资本进入。因此，公用企业大多具有政府垄断色彩，是导致公 用企业限制竞争行为的主要原因。2、监督体系不完整，缺乏统一的监督机构，各部门各自为阵， 形成一定的部门利益。如行业行政主管部门以部门规章监管本行业公 用企业限制竞争行为不是很有效，主要原因是行业行政主管部门与被 监管的公用企业常常有着相同的经济利益，它只注重保护本行业企业 的利益，而忽视保护其他企业以及消费者的利益。3、法律法规滞后、缺乏可操作的专门性立法是公用企业限制竞 争行为的又
8、一原因。我国现行的反不正当竞争法、反垄断法及 相关法规对公用企业限制竞争行为的规定过于原则、抽象，内容涵盖 不完整，操作性不强。三、公用企业限制竞争行为的影响公用企业限制竞争行为严重影响了市场经济的发展：（一）阻碍了市场机制的形成，扰乱了市场竞争秩序，不能提高 我国企业的国际竞争力。1、限制竞争行为妨碍或者排斥竞争，使竞争机制难以发挥，导 致市场信号失真，资源配置不合理，阻碍了市场机制在市场经济中作 用的发挥。2、限制或者垄断经营者由于没有实际上和潜在的竞争者，因而 没有竞争的压力和激烈的国际竞争力。据调查，日前中央企业还没有 一个全球知名的品牌，央企有世界品牌才有影响力。作为央企中占有 重要
9、地位的公用企业要想有世界品牌，必须引入竞争机制，充分发挥 市场化优势，增强核心竞争力。（二）损害了消费者的合法权益。1、公用企业所遵循的规章一般都是由行业行政主管部门制定，而 这些规章的制定过程大多没有公开或举行消费者听证，缺乏透明度， 所谓的价格听证会也是走走形式，公用企业独掌“信息权”和“定价 权”，在信息分享和价格定位上消费者无法与之抗衡；2、我国的公用企业（铁路运输和民航除外）基本上是按行政区 域来设置的，面对公用企业提供的产品和服务，消费者没有选择权。 另外，在消费者的权益受到损害时，由于公用企业居独占地位，利用 格式合同限制消费者，造成消费者举证困难，无法获得法律救济。因 此，在很
10、多情况下，消费者应拥有的国际上公认的五项权利一一安全 权、知情权、选择权、建议权与索赔权在我国的公用企业面前很难实 现。（三）引发腐败，损害了政府形象。在我国由计划经济向市场经济转变过程中，公用企业限制竞争行 为带有很强的行政色彩。公用企业通过行业垄断和地方保护，限制经 营者的市场准入，排斥、限制或者妨碍市场竞争，可以获取超额垄断 利润，通过“寻租”使“权力经商”得以实现。同时，滥用行政权力 的行为还为某些政府官员以权谋私和权钱交易提供了温床，在一定程 度上引发了腐败，损害了党和政府在人民群众中的公正廉洁的形象。四、加强对公用企业限制竞争行为监管的对策（一）健全法律法规，限制公用企业限制竞争行
11、为。1、理顺限制竞争执法体制。近年来相关法律法规的相继出台， 使得限制竞争执法主体越来越多，一些行业通过立法脱离反不正当 竞争法的调整，而且很多是行业主管部门负责执法，这种现象还有 蔓延的趋势。限制竞争执法主体的多元化，削弱了限制竞争执法的力 度，造成执法尺度、标准不一，执法公正性受到影响。从实际执法情 况看，由于限制竞争执法经验、执法力量以及行业利益的原因，一些 负有限制竞争监管职权的部门并没有真正开展限制竞争执法，出现权 责脱节，监管缺位的问题。反垄断法的及时出台虽然起到统领整个 市场反垄断和限制竞争行为全局的作用，符合专门立法的精神，新的 三定方案也明确了工商部门作为反垄断执法机构的地位
12、，但是作为基 层执法部门对反垄断法的应用，一是无权限，根据反垄断法 及工商总局两个配套规章规定，国务院反垄断执法机构一一国家工商 总局负责反垄断执法工作，省级工商局经国家工商总局授权可以承担 有关反垄断执法工作；二是可操作性不是太强，关于这一点只要看看反垄断法实施以来有几个案例就知道了，据我所知，只有一个中 国商务部驳回可口可乐并购汇源申请案例，而且目前尚存争议）。因此, 为保证限制执法的统一和效能，既应理顺限制竞争执法体制，相对集 中限制竞争执法权，同时也要处理好限制竞争执法机关和行业监管部 门的关系。2、正确区分强自然垄断环节、弱自然垄断环节和竞争性环节关 系，对公用企业进行垂直分割，淡化
13、公用企业在限制竞争中的优势地 位，促使公用企业在市场竞争中平等、公平、公正参与市场竞争。再次，处理好行业立法与专门立法的关系。一方面，针对公用企业各领 域的特征，通过修订反不正当竞争法反垄断法，制定电信法、 公路法，修改完善电力法、铁路法、民航法等行业法规， 明确工商部门在公用企业限制竞争行为监管中的职能作用，同时，对 市场准入条件、定价、服务质量等作出明确的法律规定，以保护公平 竞争秩序。与此同时，以立法的形式明确公用企业与相应公共部门之 间的关系，实现政企分开，规范工商部门对公用企业市场行为的管理 行为，使其有法可法。另一方面，制定公用企业法之类的专门性 法律，确立公用企业范围、运作机制、
14、监督程序、定价程序等事项。（二）构建监管制度与反垄断执法平衡协调的互动体系。要解决公用企业行政垄断的问题首先是要真正打破公用企业垄断格局，引入竞争机制，减低进入公用企业市场的壁垒，让更多的经营者能参与公用企业市场的竞争。以满足广大用户和消费者的需求,通过不断提高产品和服务质量，优化企业结构，提高经济效率，增强 企业信誉，建立公用企业市场竞争机制，铲除公用企业经济性垄断， 采取开放性政策，由多个市场主体经营，使产、销环节分开，由不同 企业经营。其次，构建现代行业监管制度与反垄断执法平衡协调的机 制，改变政策部门和产业监管机构代行反垄断执法权的现状，尽快建 立由工商行政管理部门行使职权的反垄断执法
15、机构。建立一支适应公 用企业限制竞争行为监督管理的执法队伍，把市场准入、竞争政策以 及普遍服务政策纳入监管范围，加强对公平竞争秩序的维护，防止市 场垄断、价格共谋、欺诈等行为，形成现代行业管理制度和反垄断执 法的互动体系。（三）完善监管措施，实现监管法制化和科学化。1、加强宣传和行政指导，增强公用企业公平竞争的法律意识和 平等竞争意识。在广泛宣传政策法规的基础上，采取先教育，后查处 的方式，督促其先行开展自查自纠，自查自纠期间发现并纠正的问题, 可视情节和整改情况从轻或免予行政处罚。东光县工商局通过深入企 业调查走访和召开座谈会的形式让公用企业及时了解政策法规，针对 群众反映强烈的热点、难点问
16、题和管理的薄弱环节进行建议、提醒、 告诫，指导公共服务企业深入开展自查自纠，积极主动整改存在的问 题，并建立健全内部管理制度，完善经营规范和服务标准。就目前该 局辖区内公用企业的行动落实和群众的评价来看，行政指导起到了事 半功倍的效果。2、提高执法监管手段的科学性、法制性，树立执法权威，提升公用企业服务水平。完善和加强对监管机构和监管人员的监督和规制, 使执法者公正廉明，依法行政，用法律的公正严明求得对公用企业监 管的平衡。2009年以来，该局秉承“监管处罚只是手段，教育改正才 是目的”和办案“质量优于数量”的原则，办理了包括邮政、烟草、 电信、电视台等公用企业的案件5件，涉案类型包括商业贿赂、限制 竞争、违法发布广告、强制搭售商品等各
