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1、遏疆民族地区发展和稳定的特殊工作机制在改革开放的转型期，助推遏疆民族地区发展、维护遏墙民族地区稳定，需要创新工作思路。五次中央西藏工作座谈会即是国家在遏疆民族地区工作中的创新。五次中央西藏工作座谈会不仅仅是“会议”，更是国家在解决遏疆民族地区发展和稳定问题的探索中形成的特殊工作机制，是对民族区域自治制度在实践中的辅助和补充，对于解决我国遏疆民族地区的发展和稳定问题有着重要的理论和现实意义。作者王茂侠，山东工商学院社会科学教学部讲师。地址：山东省烟台市，邮编264600。遏疆民族地区的发展和稳定是影响国家全局的重大问题。在当前改革开放的转型期，我国遏疆民族地区与内地的发展差距依然很大，遏疆民族地
2、区的稳定形势也越来越复杂。因此，遏疆民族地区工作需要有新思路、新探索。自1980年至2010年，中央连续召开了五次西藏工作座谈会，几乎涵盖了西藏改革开放的全过程。中央就某一地区连续召开相同主题的高层会议，这在我国的政治生活中尚不多见。所以，我们不应将中央西藏工作座谈会简单地视为“会议”，而是应从“工作机制”的角度进行整体的考察研究。学术界关于中央西藏工作座谈会的研究成果较为丰富，但这些研究多以单次会议为对象，且以解释性、宣传性为主。将五次中央西藏工作座谈会作为一个整体进行综合研究的成果则相对较少，研究尚显薄弱，综合近十几年来的研究成果主要有：孔艳霞的重视西藏，发展西藏从中央三次西藏工作座谈会看
3、党在西藏问题上的立场（西藏大学学报1995年第2期），李良玉、房灵敏的从中央四次西藏工作座谈会看西藏工作在党和国家全部工作中的地位（西藏发展论坛2008年第3期），孙勇的从制度理论角度解析中央西藏工作座谈会内涵（西藏研究2010年第2期），马宁的中央西藏工作座谈会与西藏非物质文化遗产保护（西藏民族学院学报2011年第1期）。此外，朱晓明在当代西藏前沿问题研究（中国藏学研究中心当代研究所2011年编印）中，对几次中央西藏工作座谈会进行了综述；王小彬在经略西藏新中国西藏工作60年（人民出版社2009年版）中，对历次中央西藏工作座谈会的成功经验进行了总结。整体考察五次中央西藏工作座谈会，可以看出，其
4、主题从单一到双层，其决策愈加科学，在实践中形成了多方协同合作的组织结构。因此，中央西藏工作座谈会理应被视为解决遏疆民族地区发展和稳定问题的特殊工作机制。深入研究这一工作机制，挖掘其理论与实践意义，考察其决策和运行特点，对于探索我国的遏疆民族地区工作有着重要的意义。一、五次中央西藏工作座谈会概述1980年，中共中央书记处主持召开了第一次中央西藏工作座谈会。会议在纠正“民族问题的实质是阶级问题”的这一错误论断、推进西藏拨乱反正的同时，还通过“放开”启动了西藏农牧区的改革进程。第二次中央西藏工作座谈会召开于1984年，通过进一步放宽政策，强化对外开放、对内交流，使西藏进入了改革开放时期。1994年，
5、中共中央、国务院召开了第三次中央西藏工作座谈会。会议确定了发展和稳定两大主题，提出了“框架一致，体制衔接”的体制改革思路，制定了“分片负责，对口支援，定期轮换”的援藏制度。2001年，中央又召开了第四次中央西藏工作座谈会。会议在指导思想上增加了“确保国家安全”的内容，正式提出了促进西藏实现跨越式发展的总任务。2010年召开的第五次中央西藏工作座谈会分析了西藏存在的社会主要矛盾和特殊矛盾，提出“四个坚持，一个中心、两件大事，四个确保”的指导思想，在继承前次会议成果的基础上大大丰富了西藏工作的内容。考察上述五次中央西藏工作座谈会可以发现，第一次、第二次中央西藏工作座谈会因应于时代需要，侧重于打开西
6、藏改革开放的局面；第三次中央西藏工作座谈会是由“会议”的形式逐渐转变成“工作机制”的关键；第四次、第五次会议基本上继承了第三次会议的工作格局，只是依据形势的发展变化增加了新的内容。从五次中央西藏工作座谈会的承接关系来看，每一次会议都会对前次会议确定的方针、政策和工作绩效进行评估，仍然适用的予以保留，已经过时的果断放弃，同时针对形势变化和认识的深化补充新鲜内容。因此，五次中央西藏工作座谈会实质上已经在长期的实践中形成了一个不断扬弃和不断发展的工作机制。在这一工作机制中，“中央西藏工作座谈会”是核心，提出指导思想、确定工作主题，制定各项政策、分解指派任务都是由会议完成。参与这一工作机制的成员，则以
7、会议精神为指导，以制定的政策为依据，按照任务分工，逐级进行动员并组织具体工作的实施。中央西藏工作座谈会可以被视为一种特殊的工作机制。所谓“特殊”，首先，因区域特殊性而形成的工作特殊性。中央西藏工作座谈会的工作对象主要是西藏自治区（第五次中央西藏工作座谈会又将甘、青、川、滇四省藏区工作纳入其中）。由于西藏是一个地域特征十分突出的遏疆民族地区，与这一实际相适合，中央西藏工作座谈会也就相应地带有一些特殊性。其次，中央西藏工作座谈会的机制是在现行国家政治/行政体系之外，以中央权威配置国家资源而形成。在中央指导下，国家有关部委、相关省市与西藏自治区组合在一起，突破了现有的体制安排，形成了一种极为特殊的组
8、织架构。再次，中央西藏工作座谈会是“地方一全局”双重性质叠合的工作机制。虽然中央西藏工作座谈会具体的工作实践落实于西藏，但中央西藏工作座谈会的视野更为广阔，不仅把西藏与国家安全和国家的整体发展战略联系起来，而且把西藏工作提升到国家工作的层面上。中央西藏工作座谈会是以我国的基本国情、西藏的区情为背景，在改革开放的潮流中生成发展出的特殊工作机制，因而带有鲜明的特点。综合考察五次中央西藏工作座谈会，其特点大致可概括如下：一是中央西藏工作座谈会具有高端决策特征。高端决策缘于西藏工作的复杂性。就西藏而言，不但本地区的发展任务艰巨，还有境外分裂势力时时在西藏煽动策划骚乱事件，一些西方国家惯用“西藏问题”打
9、压中国。这些来自不同层面、不同领域的挑战，远远超出了西藏地方的承接能力，必须由中央运用国家力量加以应对。另外，高端决策特有的权威性可以说服各方在全国范围内进行资源调配以支持西藏。以援藏为例，从第一次、第二次会议安排援藏建设项目到第三次会议制定的“对口支持、分片负责、定期轮换”的援藏制度，没有高端决策的权威性，类似政策的贯彻实施是难以想象的。二是中央西藏工作座谈会具有“增量支持”的特点。考察历次中央西藏工作座谈会确定的各项政策，一个明显的特点就是中央在财政补贴、基础设施建设、社会保障等方面的投入始终保持着增量趋势。几乎每召开一次中央西藏工作座谈会，国家对西藏的政策支持力度就会上一个台阶。一般而言
10、，西藏自治区或中央相关部门呈请中央召开中央西藏工作座谈会，主要是希望中央协助解决西藏发展和稳定的重大问题。随着西藏改革开放程度的不断深化，西藏的发展和稳定必然会遇到更多、更大的难题，自然也就需要中央提供更多的帮助和支持。同时，国家在改革开放中积累起了相对充足的财力，客观上也有能力提供“增量支持”。三是中央西藏工作座谈会具有较强的灵活性。中央西藏工作座谈会的召开并无定规，而是视西藏发展和稳定的形势而定。因此，中央西藏工作座谈会的间隔时间有长有短，最短的间隔四年(19801984)，最长的间隔则达十年之久(19841994)。从会议的形式来看，“座谈会”不像党代会、人代会那样有着严格的法定程序，可
11、视情况加以调整、增减。从内容来看，每次会议都涉及到理论问题，同时又都出台相关的具体政策，可以说既务虚又务实。因此，中央西藏工作座谈会的灵活性使其具有较大的创新空间。二、中央西藏212作座谈会的产生及功能定位中国的遏疆民族地区有着很大的差异性，各地区在自然环境、资源禀赋、民族结构、社会发育、宗教信仰等方面都有很大的不同。同时，遏疆民族地区受“中心一遏缘”的辐射与影响不同，少数民族与汉族之间、不同少数民族之间的族际涵化程度也不尽相同。基于遏疆民族地区的多样性，历代中央王朝大都采取“因俗而治”的治遏策略，在遏疆民族地区发展出了诸如蒙古盟旗制、西藏噶伦制、新疆伯克制等带有自治色彩的次级地方政权。近代以
12、来，西方列强用现代民族国家的规则、话语体系冲击着中国传统的政治结构和治理方式，迫使中国不得不进行现代民族国家的塑造。中华人民共和国成立后，在中国共产党的领导下完成对遏疆民族地区特殊社会形态和政权形式的整合改造，并通过民族区域自治制度实现了国家的一体化构建。尽管时代发生了改变，但我国多民族的基本国情没有变，遏疆民族地区的差异性特征也没有变。民族区域自治制度能够涵盖民族地区的共性、保障各少数民族共同的利益，却难以涵盖各民族地区的特殊性。因为作为国家的基本制度，民族区域自治制度和民族区域自治法的条款只能规定得较为原则，无法面面俱到地照顾到各个民族地区的特点。当多样性的遏墙民族地区被统一纳入民族区域自
13、治制度的大框架之中时，代表共性的基本制度与带有特殊性的民族地区实际，在实践中就有可能出现不相契合之处。民族地区的一些特殊需求无法在民族区域自治制度的大框架内得到实现；民族区域自治制度基于法律意义上的公平公正亦不可能对某个民族地区施以特殊照顾，因此，在现有国家工作体系之中，就出现了一个两者无法交集的“空白地带”。当然，制定民族自治条例或单行条例确实可以弥补“空白”，但是遏疆民族地区发展和稳定的任务十分艰巨，完全依靠民族地区很难完成，即便制订相关法律法规，实践中也可能无法得以实现。因此，在现有制度框架之外，针对不同民族地区存在的问题，创设一种特殊的工作机制就成为切实可行的选择。中央西藏工作座谈会的
14、出现就是这一选择下的探索和尝试。中央之所以选择西藏作为遏疆民族地区工作创新的对象，主要是考虑到西藏存在着一些特殊因素，社会经济发展相对滞后，宗教影响既广且深，社会政治稳定形势较其他地区更为严峻。在这些因素的影响和制约下，如果没有一种特殊的工作机制，西藏与其他省区的发展差距将会越拉越大，社会政治稳定也很难得到保证。作为针对遏疆民族地区工作的一种特殊机制,中央西藏工作座谈会只能是区域性的，可以借鉴运用于其他地方，却不可能扩充为涵盖整个遏疆民族地区的整体性制度。因为一旦将其扩充为制度，它也同样无法解决遏疆民族地区差异性下的具体问题。中央西藏工作座谈会工作机制的组织构成既有中央直属部门，也包括相关省市
15、，二者结合在一起，构成了“条”、“块”交错的组织结构。这种组织构成多适用于阶段性攻关任务，一般不宜制度化、长期化。否则，现有的国家结构就会被打乱，“中央一地方”的政府管理体系将无法顺畅运行，实际参与者也很难确定自身角色。事实上，中央西藏工作座谈会本身就是为实现阶段性目标而设，当西藏跨越式发展和长治久安的目标实现后，中央西藏工作座谈会的历史使命也将随之完成。综合上述分析，中央西藏工作座谈会这一特殊工作机制只适用于解决特定遏疆民族地区在一个时期内出现的重大问题，因而也只能作为民族区域自治制度的补充和辅助机制而发挥作用。三、中央西藏工作座谈会主题的扩展与丰富会议主题是对中央西藏工作座谈会在一个时期内全部工作内容的高度概括。一般来说，中央西藏工作座谈会的主题包含在会议的指导精神之中，是整个指导精神中的“核心词”。会议主题看似抽象简单，实则决定着西藏工作的整体走向。中央西藏工作座谈会的主题是发展和稳定。这两大主题的形成经历了一个由单一到双层的扩展过程。细化到不同的主题之中，无论是发展还是稳定，都在随着实践的发展而不断深化和丰富。第一次、第二次中央西藏工作座谈会的主题以发展经济为主，稳
