欧盟新老成员国养老保险制度改革比较仇雨临 黄小勇2012-10-19 21:04:51 来源：《欧洲研究》(京)2007年4期 作者简介：仇雨临，中国人民大学劳动人事学院教授； 黄小勇，中国人民大学劳动人事学院博士研究生 内容提要：面对人口老龄化日趋严重、经济与社会结构的变化，以及全球化和区域一体化的挑战，欧盟国家普遍进行了养老金制度的改革新老成员国由于既遭遇相同问题，又面对不同挑战，因此在改革进程中也表现出既有相似性，更有不同点的现象，说明养老保险制度改革的路径选择是由本国的经济、社会、政治、人口以及国际环境等各种因素决定的本文介绍了欧盟新老成员国近10年来养老保险制度改革的主要内容和特色，并在此基础上对其共同点和差异性进行比较分析，最后对欧盟国家的养老保险制度未来发展趋势进行论述 关 键 词：欧盟 养老保险 改革/比较 近20年来，社会保障制度在整个世界范围内引起了广泛的关注和讨论，不少国家已经不同程度地实施了制度的改革由于人口老龄化以及经济和政治因素的影响，社会保障制度中的养老保险制度受到了最为直接的冲击和挑战，自然成为各国社会保障制度改革的首选目标在欧盟，养老保险制度改革尤为突出，其改革的广度、深度和影响力是整个社会保险体系改革中首屈一指的。
而在欧盟新老成员国之间，其养老保险制度改革所选择的模式和采取的措施既有共同点，又有差异性 一 共同点：改革的驱动力与措施 欧盟国家一直实行现收现付的公共养老金制度模式在人口老龄化、劳动力市场变化（正规就业减少，非正规就业增加，导致参加社会养老保险制度的人数减少）、经济增长缓慢（直接后果是失业人口增加，养老保险制度的供款人数减少）等共同因素的影响下，这种体制的支出压力不断增大，财政面临可持续性危机据统计，欧盟目前的赡养率（65岁以上人口与15-64岁人口的比例）持续明显上升，将从2000年的23％提高到2040年的46％① 这意味着届时差不多每两个人工作，就要赡养一位退休老人面对这种压力，欧盟各国纷纷采取了改革措施，以缓解人口老龄化和劳动力市场变化的压力，建立具有财政可持续性的养老金制度 欧盟国家公共养老金制度改革的主要思路是增收节支、开源节流具体表现在养老金领取年龄、养老保险费缴费年限、缴费率及计发办法等方面在这些方面，新老成员国具有较强的共同性 第一，提高退休年龄：基本上老成员国从20世纪90年代开始就陆续采取了延长退休年龄的政策，法定男女退休年龄确定在60-65岁之间如意大利，退休年龄分别是：男65岁，女60岁；德国法定退休年龄提高到男女同为65岁；英国、比利时等也将原来较低的女性退休年龄提高到与男性同样的水平。
大多数新成员国也采取了同样的举措，将男性和女性的养老金领取年龄分别增加了2～3年和3～6年（具体数据见表1）在有些国家，例如波兰和斯洛文尼亚，最初的方案是使男性和女性的养老金领取年龄一样，但是最后没有被通过 资料来源：改编自Elaine Fultz, " Pension Reform in the EU Accession Countries: Challenges Achievements and Pitfalls" , International Social Security Review, Vol. 57, No. 2, 2004 第二，延长工作年限这是老成员国使用的最为普遍的改革措施之一，目的是增加养老保险供款、减少养老金支出法国已将领取全额养老金的缴费年限从35年提高到37.5年，还要进一步提高到41年或42年在意大利，1992年开始的养老金制度改革将公务员领取国家养老金的服务年限从20年延长到35年② 大多数新成员国也都采取了延长领取养老金的工作年限的措施③ 第三，提高缴费率：这是扩大养老金来源最为直接的办法，几乎所有老成员国都从上世纪80年代起逐渐提高了养老保险的缴费率。
如法国养老保险缴费率1990年为19％，预计2010年上升至26％，2040年为31％～42％之间（依人口、就业及失业情况而定）；德国目前的缴费率是19.5％，预计将增加到36％；意大利的缴费率已经达到32.7％，西班牙为28.3％与此同时，新成员国也纷纷提高了缴费率，使费率达到了比较高的水平见表2） 资料来源：同表1 第四，改变计发办法：为降低养老金的支出水平，不少老成员国都在上世纪80到90年代改变了养老金与工资增长率挂钩的办法，改与物价挂钩（法国）或与净工资额，即税后工资挂钩（德国）另一个计发办法的改革是将过去养老金按照退休前当年收入或退休前若干年最高收入的一定比例计发改为按整个工作生涯中的平均工资收入计发（意大利、英国、芬兰、法国等）新成员国在公共养老金层面也有些国家采用了类似的办法 总的看来，以上的改革措施仅仅涉及养老保险制度的技术层面或参数变化，没有触及其原有结构和体系，属于“渐进式的局部调整”，不是“激进式的总体结构改革”也正是在这些领域，新老成员国养老保险制度改革有相似之处 二 差异性：挑战、问题和对策 尽管新老成员国在养老金制度改革上采取了某些共同的措施，但由于它们毕竟还面对许多不同的挑战和问题，因此也分别选择了不同的改革对策。
（一）新成员国面对的新挑战和特殊问题 新成员国中有不少是前社会主义国家或前苏联解体分离出来的国家，如波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚等，过去基本沿袭了前苏联的计划经济体制和国家保险模式其基本特点是养老保险费由企业和国家承担，个人不缴费；实行现收现付筹资方式；养老金发放采取待遇确定模式（DB），由政府或企业提供，没有补充养老保险，且再分配率和替代率高（如波兰1993年平均养老金替代率为75％④）这些国家处在从社会主义计划经济体制向市场经济体制转型过程中，原有的养老保险制度不再适应新的形势，为了应对新的挑战和解决转轨后的问题，改革势在必行 从总体上看，推进此改革的力量主要有三种因素第一，大多数国家都面临财政压力90年代早期，由于高失业率及重要的经济部门实行私有化而导致养老保险缴费者的数量急剧减少，基金收入也随之下降同时，政府为缓解过度的高失业现象而放松对提前退休的限制这两种因素的结合效应使得国家养老保险的财务机制处于极度紧张的状态第二，中东欧新成员国改革后实施的是多党派政治体制，选民们强烈要求政府调整从社会主义时期继承下来的养老金制度面对国内强烈的改革动力和需求，政府需要对劳动者们的意愿做出反应，实施更加满足个人需要的、与收入相关的养老金制度。
第三，不少新成员国的外债居高不下，使其易受国际金融机构的影响这些金融机构将养老保险改革作为予以贷款的条件之一，并为此提供资金及技术方面的支持特别是世界银行施加了强大的压力，迫使贷款国用个人储蓄计划取代社会保险体制在1994年的研究报告中，世界银行首次提出三个支柱的改革思路，并详述此政策，目的是防范老龄化带给现收现付养老金制度的财务危机养老金私有化的观点对前社会主义国家的冲击很大，在集体主义经济与计划管理体制结束之后，私有化成为人们改变现状和解决问题的一个主要选择此外，世界银行大量提供财力及技术方面的支持也是这些国家政府决定进行改革的主要动力之一，如世界银行就专门指派了一位重要的分析家来波兰帮助进行改革⑤ （二）新成员国改革的主要措施 以下主要以波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克等国家为代表讨论新成员国的改革情况 第一，进行体制创新，引入名义账户制名义账户制全名为“名义确定缴费制”（Nominal Defined Contribution, NCD），是20世纪90年代中期出现的养老金制度的一个创新它是传统的现收现付待遇确定模式（DB）与基金确定缴费模式（Funded Defined Contribution, FCD）的混合体。
NCD资金来源于工资税，雇主和雇员的缴费被记入个人账户，但这个账户只有记账的功能，征缴来的养老保险费在NCD记录后，即刻被用于当期的养老金支付，所以NCD上并没有实际的资产积累雇员退休时，NCD最终累计数额成为计算养老金的依据，同时未来养老金受益水平还取决于工资水平和通货膨胀率的影响⑥ 匈牙利（1998）、波兰（1999）、拉脱维亚（2001）和爱沙尼亚（2002）等国都在养老金制度改革中引入名义账户制，下面以波兰为例介绍其改革的主要内容和特点 1999年1月，波兰新的“多支柱养老保险体系”开始运行，该体系由三个部分组成：第一支柱是强制性的公共养老金，采用现收现付的名义账户模式目前波兰养老保险缴费率为19.52％，雇主和雇员各承担50％，即分别为9.76％，缴费中的62.5％（12.2％）记入雇员的名义账户该基金由中央直属的独立法人机构——社会保险管理局实行全国垂直征缴和管理，雇员退休时根据账户储蓄额支付养老金，并按照工资增长率和通胀率确定回报率（记账利率）⑦ 第二支柱是强制性的私人养老金，采用基金积累制的个人账户实账模式资金来源于养老保险缴费率（19.52％）中划入第一支柱（12.2％）后剩下的7.32％，⑧ 记入雇员的个人账户。
该基金由社会保险管理局征缴后，分别转入经国家批准的21家私人养老基金管理公司，由这些金融机构进行市场化运营雇员账户的养老金取决于个人账户的存款额和投资收益第三个支柱是自愿型的私人养老金，采用完全积累的个人账户模式筹资来由于雇主和雇员的缴费，委托市场上的金融机构管理，这部分养老金也取决于个人账户的存款额和投资收益 第二，完善制度，鼓励发展第三支柱（自愿性的私人养老金制度）以捷克、斯洛文尼亚、立陶宛、罗马尼亚为代表走了一条不同于上述国家的、旨在发展多层次养老金体制的改革道路以下以捷克为例，对这种改革模式进行分析 捷克现行的养老保险制度主要由两个层次组成，第一层次是强制性的公共养老金，实行现收现付的筹资模式，保险费按照雇员工资的26％提取，由雇主（19.5％）和雇员（6.5％）共同承担，⑨ 养老金待遇由两个部分构成，分别是按全国均等水平计发的国民年金和与个人收入和缴费关联的养老金可以说，捷克养老金体系改革基本没有触动第一支柱第二层次（相当于三支柱体系中的第三支柱）是根据1994年立法建立的自愿性私人补充养老保险，目的是鼓励劳动者为提高其退休后的待遇做准备，并借此拓宽养老金抵御人口老龄化风险的筹资渠道。
该支柱实行基金积累制，由雇主单方，或雇主与雇员双方缴费形成基金，国家给予适当补贴，养老金待遇取决于基金积累和投资收益在整个20世纪90年代，捷克对本国的公共养老金制度进行了13次修正现在，捷克已经有一半的劳动者参加了某种自愿的补充养老金计划 自愿的补充养老金计划各不相同，可能是个人储蓄账户，也可能是互助基金或企业年金由于市场化管理的个人储蓄账户将产生高昂的管理成本，所以政府更倾向于由雇主缴费和监督其运营的企业年金计划 第三，其他改革措施还有取消特殊待遇和调整缴费方式等取消特殊待遇：在前社会主义国家，一些政府还采取标准化的规则来计算所有劳动者的养老金福利，取消某些特权阶层以前享有的特别待遇（例如更高的养老金收入或更低的退休年龄）捷克和立陶宛已经彻底取消了这样的特别待遇，斯洛文尼亚则将之独立出来另行处理；而在其他一些国家，如波兰、斯洛伐克和爱沙尼亚就养老金特别待遇问题如何处理尚处于讨论之中调整缴费方式指的是改变过去各个保险项目单独征缴的办法，实施所谓的集中统一收缴体制，即只由一个政府机构来收缴相关费用，将养老、医疗、失业、工伤等保险项目一起收缴和管理拉脱维亚（1996）、斯洛文尼亚（1996）、爱沙尼亚（1999）和匈牙利（1999）已经实施了这种统一收缴体制，斯洛伐克也正在酝酿实施这种体制。