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1、 论工伤保险与养老保险的衔接工伤保险条例修改建议案之四 工伤保险与养老保险的衔接，是对伤残等级为一级至四级的工伤职工而言的。伤残等级为一级至四级的工伤职工，在法律上已不具有劳动能力，其生活通过伤残津贴而非工资予以保障，因而产生是否需要缴纳养老保险费，他们到达退休年龄后是继续享受伤残津贴，还是转而享受养老金的问题。其他类型的工伤职工，仍具有部分或全部劳动能力，主要仍以工资收入保障其生活，属于应当缴纳包括养老保险在内的各项社会保险费的法定对象。工伤保险对这些工伤职工的老年生活也不提供保障，他们的老年生活只能通过养老保险予以保障，故他们不存在工伤保险与养老保险的衔接问题。 关于工伤保险与养老保险的衔
2、接问题，工伤保险条例（以下简称条例）确立了以基本养老保险为主体、工伤保险为补充的混合保障模式。其第三十三条第一款规定，职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，保留劳动关系，退出工作岗位，“达到退休年龄并办理退休手续后，停发伤残津贴，享受基本养老保险待遇。基本养老保险待遇低于伤残津贴的，由工伤保险基金补足差额”。第二款规定：“职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，由用人单位和职工个人以伤残津贴为基数，缴纳基本医疗保险费。” 根据条例规定，工伤职工到达退休年龄后，原则上应办理退休手续；在不能办理退休手续并领取长期养老金或养老金低于伤残津贴的，由工伤保险补充支付。但由于条例规定一级至四级伤残职工只需要
3、缴纳基本医疗保险费，根据法律的整体解释和反向解释原理，就无须缴纳基本养老保险费。在此情况下，很多工伤职工因缴费年限不满15年而不能领取长期养老金，或者领取的长期养老金偏低（因缴费年限短），由此可以判断，大部分伤残职工到达退休年龄后，仍需要工伤保险的保障（包括部分保障）。 在整体实行混合保障模式的同时，仍有地方实行工伤保险保障模式。广东省工伤保险条例第二十六条第一款规定：“职工因工致残被鉴定为一级至四级的，应当退出生产、工作岗位，终止劳动关系、办理残疾退休手续，由工伤保险基金以下列标准按月计发额欠缴还是部分欠缴均暂不记入个人账户，等单位或个人按规定补齐欠缴金额后方可补记入个人账户。职工所在企业欠
4、缴养老保险费用期间，职工个人可以继续缴纳养老保险费用，所足额缴纳的费用记入个人账户，并计算为职工实际缴费年限。”按此，仅缴纳个人账户养老保险费，而不缴纳统筹费用，在法律意义上是被允许的。但一方面，这样通常会遭到基本养老保险经办机构的反对；另一方面，等于让基本养老保险基金承担了用人单位的工伤责任，缺乏理论依据。因此，笔者认为，如果不能妥善解决用人单位缴费能力的保障问题，该方案将难以实施。 模式的比较与选择 养老保险是对劳动者年老时的生活保障，工伤保险的一个重要功能是对劳动者因遭受职业伤害而导致的劳动收入（包括福利待遇）的减少进行补偿。从该功能区分来说，工伤保险保障的应是劳动者退休前的生活，而养老
5、保险则保障他们退休后的生活。当然这不能绝对而论，功能的扩展、保障的多样性，是现代社会保障制度发展的一个特点，工伤保险给工伤职工的老年生活提供保障，也未尝不可。不能仅从传统功能来划分不同社会保险的保障范围。 在3种模式中，工伤保险保障模式最为简单易行。职工一旦发生工伤事故，并被鉴定为一级至四级伤残的，即终身领取伤残津贴。无须继续参加基本养老保险，其个人账户余额可最终归并给工伤保险基金。在该模式下，工伤人员的治疗、护理、生活待遇均由工伤保险经办机构负责，具有集中统一、便于管理的优势。该模式的缺陷在于， 第一，没有考虑伤残等级变化的影响。如果工伤职工在退休前伤残等级变低，如由四级变为五级，就不能再享
6、受伤残津贴，而此时又因长期没有缴纳养老保险费，而可能无法领取或领取数额较低的养老金，工伤职工的养老保险权益将受到损害。 第二，与非工伤退休职工相比，可能存在不公平之处。从平均水平来说，工伤伤残津贴应高于基本养老金。目前，养老金的替代率只有60%，而且这一比例在今后相当长时间内很难大幅度提高，而一级至四级工伤伤残职工的伤残津贴最低为75%，最高为90%，远远超过了养老金的替代率。伤残津贴是对职工因职业伤害而导致的劳动报酬损失的补偿，因而更多地考虑职工本人受伤前的工资收入。根据我国目前养老金计发办法，养老金虽然也考虑职工退休的收入状况（缴费工资的多寡），但更多地考虑了社会经济的发展水平，因而养老金
7、收入的差距较之劳动报酬收入的差距要小得多。对工伤职工到达退休年龄后，仍发放较高水平的伤残津贴，缺乏充足的理论根据。 条例所确定的混合模式，由于不继续缴费，导致工伤保险最终仍需承担很大的责任，没有达到分担这部分工伤人员养老责任的目的，且同样存在上述第一点缺陷，因而也不可取。 笔者认为，比较理想的应是以养老保险保障为主，工伤保险保障为辅的模式，在退休前应当按照缴费比例继续缴纳基本养老保险费。首先，这样可以尽可能地使工伤职工在达到退休年龄后，办理退休并领取长期养老金，更好地体现各个社会保险险种的不同保障功能。 其次，采用一致的养老待遇计发办法，统一待遇调整幅度，能更好地体现养老保障的公平性。 再次，
8、可以有效地解决工伤职工伤残等级状况变化及由此产生的工伤职工社会保险缴费义务的变化。 按照修订草案的规定，一级至四级工伤职工个人不需缴费，而根据情况分别由工伤保险基金或用人单位缴纳，从而可以减少工伤职工的支出，这种方法未尝不可。但要解决3个问题：一是，与基本医疗保险费的缴费形式统一。根据条例规定，基本医疗保险费是由职工个人缴纳的。职工个人对这两种社会保险的责任并无不同，应当将缴费主体统一，或者全部由工伤保险基金支付，或者全由职工个人缴纳。二是，已经参加了工伤保险的用人单位发生缴费不能时如何处理。作为对事故风险的保障，工伤保险承担对工伤职工的补偿责任。在工伤职工因为工伤事故而遭受损失时，工伤保险应
9、尽可能地对损失进行填补。从这一意义来说，如果用人单位因为破产等客观原因而无法缴费时，工伤保险应当承担这一后果，即为用人单位缴纳其应当缴纳的部分。为了防止用人单位与工伤职工的“合谋假破产”，应规定只有在工伤职工穷尽法律救济程序之后，用人单位的财产（包括清算财产）仍不足支付养老保险费的，由工伤保险基金支付。三是，未参加工伤保险的用人单位发生缴费不能时如何处理。对这种情况，首先应当在认定工伤的同时，责令用人单位补缴漏缴或逃缴的工伤保险费，并按规定征收滞纳金，并将自补缴之日起发生的工伤待遇纳入工伤保险保障体系。确实无法纳入工伤保险的，由工伤职工通过法律程序直接向用人单位主张相关权益。 在此种模式下，护理待遇和治疗待遇仍需从工伤保险基金支付，仍需工伤保险经办机构负责。可以探索通过统一的待遇拨付及社会化服务机制，将养老和工伤的相关职能集中办理。 -全文完-
