财务管理第9章 公共预算与财务管理

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1、董石桃 主讲公共管理学（修订版）公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材第9章 公共预算与财务管理重点问题 公共预算的性质、功能 公共预算的原则 公共预算的制度 政府会计 政府财务报告及其作用 政府审计的形式、程序 政府采购管理公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材 财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。 （宋）苏辙 “一个国家的财政史是惊心动魄的，如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。” 温家宝 9.1 公共预算的性质、功能 公共预算

2、即一国政府在一定时期内为 达成政治、经济和社会目标，依据国家之施政方针，以国家整体资源与国民负担能力为评估基础，所预定的公共财政的收支计划，也即经过政治程序所为之的国家资源配置。公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材l政府预算制度起始于抑制统治者对被统治者的财政要求，其原意在于落实民主政治的监督功能，以防止行政权力的扩展，加重人民的税务负担，但随着民主政治的发展、政府角色以及职能的转化，现代的政府预算功能也随之扮演着偏重财务规划、管理的积极角色。公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材l美国学者阿克西罗德认为，政府预算的功能在于： 1.为达到施政优先次序、目标及政策所

3、从事的资源配置； 2.通过税收和借贷（公债）筹措预算财源； 3.通过与货币政策的协同，以预算展现的财政政策稳定经济发展； 4.促使政府机关对预算资源使用达到效率、效能的运用责任；公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材 5.控制支出的合法性、确实性并与政府决策相吻合； 6.提供不同层级间资金转移的机制； 7.作为预算计划的社会和经济发展的工具； 8.经由财政的监督权，驱使政府机关使其计划实施更具经济、效率和效能。公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材讨论 问题：公共预算与公共财政之间的关系 提示： （一）从理论角度看： 公共预算：解决干什么的问题 公共财政：回答怎样干

4、的问题 公共预算：属于政治行为 公共财政：属于经济行为（二）从实务角度看: 2、活动表现不同 公共预算侧重于政治公共财政侧重于经济 1、侧重点不同我国公共预算组成体系 我国公共预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的， 即： 中央预算 地方预算（省、市、县和乡镇预算） 财政收支预算 构成总预算 特别预算 公共预算体系的构稽关系见图2-1。总预算地方预算省级预算市 级 预算县级 预算乡镇 预算中央预算公共预算 图2-1 我国预算体系我国公共预算的收支内容一、公共预算收入的内容： 工商税收类； 关税类； 农牧业税和耕地占用税类； 企业所得税类； 国有企业上缴利润类； 国有企业计划亏损补贴

5、类； 国家能源交通重点建设基金收入类； 债务收入类； 专项收入类； 基本建设贷款归还收入类 其他收入类； 公共预算调节基金类； 预算调拨收入类； 社会保险基金收入类； 企业所得税退税类； 罚没收入以及行政收费收入类。（16类）二、公共支出预算的内容: 1、 基本建设支出类； 2、企业挖潜改造资金类； 3、简易建筑费类； 4、地质勘探费类； 5、科技三项费用类； 6、流动资金支出类； 7、支援农村生产支出类； 8、农林水利气象等部门事业费类； 9、工业交通等事业费类； 10、商业部门事业费类； 11、城市维护费类； 12、文教卫生事业费类； 13、科学事业费类； 14、其他部门事业费类； 15、

6、抚恤和社会福利救济费类； 16、国防支出类； 17、行政管理费类； 18、武装警察部队支出类； 19、支援不发达地区支出类； 20、其他支出类； 21、总预备费类； 22、专项支出类； 23、预算调拨支出类； 24、社会保险基金以及农业综合开发支出类等29类。我国财政收入工商税收关税农业各税国有企业所得税集体企业所得税1985年54%10%2%29%5%1990年66%6%3%21%4%1995年76%5%5%13%2%2000年82%6%4%7%1%某些年份税收构成比较工商税收的增加；国有企业所得税的减少；农业税的比例很低我国财政支出经济建设费社会文教费国防费 行政事业费其它1978年64.

7、1%13.1%15.0%4.7%3.2%1989年44.4%23.9%9.4%13.4%8.9%2002年30.3%26.9%7.7%18.6%16.5%经济建设费所占比重有所下降,但仍占较大比重社会文教费所占比重有所提高,但幅度不大。国防费所占比重下降稳定。行政管理费所占比重由降低转升。行政管理支出的内容国家机关经费行政业务经费干部训练经费其他行政经费行政管理支出行政支出公检法支出外交支出 公安支出国家安全支出司法检查支出驻外机构经费出国费外宾招待费国际组织会议费公安机关经费公安业务费警察学校干部训练经费其他公安经费安全机关经费安全业务经费司法检查机关经费司法检查业务费司法学校及干部训练经费

8、其他司法检查费行政管理支出的分析1、表6-2中国行政管理支出与财政收支比较 单位: 亿元年份 行政管理支出 财政总收入 财政总支出1991 343.6 4169.96 3386.621992 424.58 4373.29 3742.271993 535.77 5171.53 4642.301994 729.47 5950.54 5792.621995 872.68 6897.74 6823.721996 1040.80 7407.99 7937.551997 1137.16 8651.14 9233.56 年增长率(%) 22.08 12.93 18.202、影响因素： A、社会经济的增长；B

9、、行政职能和机构设置；C、财政收支水平； D、通货膨胀；F、政策性增长 。3、行政效率分析：“投入产出”的成本效益分析 P85表4-1中外教育支出比较分析表83中国教育支出水平的变化情况 (单位:%) 年份 教育支出（亿元） 占财政支出比重 占GNP比重 1991 532.39 15.72 2.46 1992 621.71 16.61 2.33 1993 754.90 16.26 2.19 1994 1018.78 17.59 2.18 1995 1193.84 17.50 2.08表8-4 世界主要国家公共教育经费占GNP比重(单位:%)年份中国印度日本韩国加拿大美国法国德国英国澳大利亚总计

10、1980198519901991199219952.52.52.52.82.72.32.83.44.03.93.83.55.85.04.73.83.74.53.73.54.27.47.17.47.47.67.36.75.05.35.55.35.05.85.55.85.75.94.74.5 4.04.75.64.94.95.25.55. 55.65.35.55.64.94.94.95.15.1国防支出的增长及合理规模1、表81 1997年中国国防支出与部分国家国防支出比较 单位：亿美元 国 家美国俄罗斯英国 法国日本韩国中国 国防支出2671.8 160 356 367 430172 982、表

11、82中国国防支出增速及其占财政支出的比重 年 份国防支出增速财政支出增速国防支出占财政支出的比重（%）1978 19801985 199019951996 1997199812.612.96.015.415.613.112.815.033.0-4.117.89.217.816.316.316.915.015.89.69.49.39.18.88.79.2 公共预算的原则 传统强调民主政治监督的预算原则 德国学者纽马科思认为公共预算包括八点原则：公开、明确、事前决定、严密、限定、单一、完全和不相属。公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材n预算制度不但对财务有严密的控制权，且形成指导、

12、监督以及批评一切行政活动的最有效工具。此时，预算制度的主要作用在于立法部门对行政部门的消极控制，即以减少政府支出为终极目的。公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材 提升行政绩效的预算原则 美国前预算局局长史密斯所倡议的新 预算原则有以下八项：计划原则、责任原则、根据报告原则、具备适当权力原则、多元预算手续原则、自由裁量原则、预算时间弹性原则、预算机关关联原则等。公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材9.3 政府预算制度及其评估 在传统预算制度之后，政府预算制度 一直有很大变化，出现了一些新的预算制度，其中包括以达成经济政策任务为目标的复式预算，以实现科学管理效果为目

13、标的绩效预算、设计计划预算和零基预算等。公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材 复式预算制度 1937年瑞典最早改变传统的预算制度，放弃预算的逐年平衡，而改用按经济的景气循环同期的预算平衡原则，这就是复式预算。 复式预算的作用，在于发挥预算的经济功能，亦即使预算达成经济政策的任务。从有关国家的执行效果来看，不仅在经济景气的调节方面有成效，而且有助于推动经济的开发和经济的增长。公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材复式预算 (一) 含义：是根据不同的收入来源和支出性质，将预算收支科目按一定的方式划分两个或两个以上的预算形式，分别编列，从而形成两个或两个以上对照表。 (

14、二) 方式：双重复式预算和多重复式预算 1、双重复式预算：是最常见的方式，即将预算划分为： 经常预算：主要反映政府经常性收支项目。 资本预算：主要包括资本收入预算和资本支出预算 及财务预算。其主要特征是包括借款收 益。它是复式预算产生的原因之一。 我国1992年开始要求编制复式预算，预算模式是将各项预算收支按其不同来源和资金的性质，划分为经常性预算和建设性预算两部分。部门预算框架体系构成见图41。 部门预算部门一般预算部门基金预算部门收入预算部门支出预算财政拨款收入预算外收入其他收入等基本支出项目支出基金收入预算基金支出预算政府性基金行政性收入主管部门集中收入其他预算外收入事业收入附属单位上缴

15、收入事业单位经营收入其他收入其他项目行政事业性项目基本建设支出项目日常公用经费人员经费 图4-1 部门预算构成图复式预算的优缺点：1、优点：便于考核预算资金的来源和用途， 有利于分析预算收支对社会需求的 影响，有助于使预算成为促进经济 发展的有利杠杆，有利提高就业水平。 2、缺点：编制较复杂。 3、运用情况：目前大多数西方国家以及不少 发展中国家都采用复式预算。 但一些工业比较发达的国家也 陆续停止实施。绩效预算制度 1、含义：是以项目的绩效为目的，以成本为基础而编制和管理的预算，是以成本的观念来衡量工作成果。又称成本预算或部门预算。 2、步骤：制定项目计划和计划费用；将计划分成小的单位；确定

16、各单位的活动的工作量单位；计算为每个活动所要完成的工作量和完成这些工作量所需的时间和费用；归纳上述资料于计划中；制定整个部门的预算；按计划拨给资金；报告实际绩效和成本，分析与计划的差异；以预算实施中的季度绩效报告为基础来为各部门拨款；确定每项活动的指标的实现在多大程度上导致了短期和长期计划目标的实现。 美国和其他国家实施近40年，结果有好有差。现美国改为零基预算 设计计划预算 设计计划预算于1961年首先推行于美国国防部，废止于1971年。 设计计划预算制度，是指审视一国长期的政策目标与机会，以及国家当前所达成之目标与可运用之资源，利用一切分析工具，评估各种公共计划书的成本与效益，协助国家最高当局拟定最佳决策，以利国家资源的合理分配的预算制度。公共管理学（修订版） 公共管理硕士（MPA）系列教材 零基预算制度 零基预算制度源于对设计计划预算制度的精神予以修正而成，它意味着各机关应致力于追求现行计划的效率和效能，同时也应提升计划削减或裁并的可能性。 零基预算制度的主要程序是： 1. 划分决策单元； 2. 编拟决策包； 3. 最高决策首长及立法委员根据决策包比较各决策单元之计划并排列计划的