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1、 河南省农业水资源优化配置法律保障机制研究 陈艳风（洛阳师范学院 政法与公共管理学院，河南 洛阳 ）摘要：河南作为农业大省，水资源分布状况却不容乐观。本文通过分析河南省水资源保护现状，总结了河南省农业水资源优化配置中存在的法制缺陷。为提高河南省农业水资源利用效率，达到农业水资源优化配置的目的，结合河南省实际状况，从三个角度提出了农业水资源优化配置的法律保障建议。关键词：农业水资源；水污染；立法体系 ：（6）094205收稿日期：201-0-作者简介：陈艳风（），湖北天门人，洛阳师范学院政法与公共管理学院讲师，博士，主要研究方向：马克思主义哲学、法学史。河南省农业发达，但相比较起来农业水资源并不
2、充裕，且农业水资源保护现状不容乐观。尽管南水北调工程重新优化了农业水资源配置格局，河南省作为整个南水北调中线工程中占地面积最广、修建水渠最多的中线受水区，农业水资源现状得到一定改善，但是法律保障是促成以及维持农业水资源优化配置的最重要的一道防线1。一、河南省农业水资源保护现状和其他省市相比，河南省的农业较为发达，农业水资源对其至关重要。但是河南省本身水资源不足和生态环境的不断恶化，使得可利用的水资源不断减少。除去必要的工业用水和生活用水，剩下的水资源已经影响到到正常所需的农业用水。（一）河南省农业水资源的分布、利用情况如果以世界人均水资源作为标准的话，河南省人均水资源则不再同一个数量级上。水资
3、源的分布与其所处的地理位置密切相关，同时也会受到气候和地形等多方面的影响。河南省是中部地区，地势比较多样，加上春秋的旱季和夏季的多发的洪涝，使得河南省相比我国其他省市地区来说，水资源匮乏而且多有气象灾害。河南省内的水资源也分布不均，大致可以符合省内地势的特点，地势低的地区比地势高的地区水资源更为充足一些。河南是我国唯一地跨长江、淮河、黄海、海河四大流域的省份，也是北方地区严重缺水省份之一，“全省多年平均水资源总量亿立方米，仅占全国水资源总量的，人均水资源占用量立方米”，根据这些数据可以看出，河南省水资源的明显短缺。农业用水占全省水资源利用的主要部分，比生活用水和工业用水所需更多。但是由于农业用
4、水本身水资源的缺少，以及灌溉技术不完全合适、水资源没有优化配置、节约用水的农业管理体制落后等原因，使得原本短缺的水资源更为紧张。（二）河南省农业水资源的保护现状河南省农业水资源干旱现象严重，却没有对干旱情况的应对机制，且水资源利用效率低下。河南省农业水资源配置没有树立优化思想，无统一指导调配。河南半干旱区主要分布在西部地区，包括郑州西部、洛阳、三门峡、焦作、济源、安阳等地，该区地形多以丘陵、浅山为主，降水分布不均匀，有典型的季节性干旱现象。农业水资源短缺，分布不均匀，而农业水资源利用情况也亟待提高。随着科技的进步，对农业水利灌溉方面的研究也得到了长足的发展。但是在社会经济相对不发达的河南，大部
5、分地区仍沿用传统的农业灌溉，没有采用先进的科学方式，利用效率不高，农业水资源没有得到合理利用。由于旱情十分严峻，河南省很多地方小麦播种工作都受到影响，有些地区甚至连农田灌溉都无法实施。降水量减少，旱情严重且长时间持续，影响到人民的正常生活和农业生产。这些问题多年来一直存在，但没有针对此问题的有效应对机制，在干旱时如何调配水资源，如何分配水资源，以及促进农业水资源利用等等对策都没有一个统一、协调的指导和具体实施细则。二、河南省农业水资源优化配置中存在的法制缺陷达到水资源优化配置的方法有很多，包括社会、经济、法律、农业、工程等方面的方法和策略，其中法律保障是其他其他方法策略能以良好实施的根本保障。
6、我国在长期治水过程中总结了宝贵的经验和形成了相对完善的水资源相关法律，但我们仍应注意到水资源优化配置中存在的法律缺陷。（一）农业水资源相关法律体系不完善从我国现行的立法来看，虽然有法律、行政规章以及部门规章等不同层级的法律规范文件，但是整个构架并非完整。首先，没有一部水资源开发、利用、管理、保护统筹性的法律，虽然有部分单行法律规定不同的事项，有行政法规明细实施，但是没有一个统领性的法律。几部法律实施部门不同，有水利、环保部门，在法律中没有明确的职能和责任分配，执法过程中很容易出现职责不明的情况，可能会形成冲突。如果同一件案子，由不同的部门根据不同的法律处理得出不同的处理结果，可能会影响法律的权
7、威性。其次，没有单独涉及到农业水资源的规划和保护。农业水资源是水资源利用很重要的一个部分，法律对人民生活用水优先保障，但是农业用水同样不能忽视。农业用水关键在于水量提供、水质保障和配套设施的建设，先进的科学灌溉设施和技术能极大地提高农业水资源的利用效率。再次，法律规章的规定多是原则性抽象的条文，规定十分笼统，大多都是强调要注重水资源保护将水资源规划纳入统筹计划中等等，操作性不强。类似指导性的条文比比皆是，但是却没有具体的规定，这样规定的太过宽泛，没有形成一个可以执行的具体的标准和制度。（二）农业水资源优化配置法律法规执行力度不足农业水资源是一个巨大的复杂的工程，水资源优化配置涉及到多个省市多个
8、部门，在协调区域用水、部门之间用水以及生活、工业、农业之间的用水，需要政府的宏观调控。这里的宏观调控，除了各个省市的政府要做好水资源配置工作外，还需要设立专门的机构来执行和监督，协调区域之间的用水状况。首先，由于水资源立法的问题，法律之间没有明确的一个主导性法律。在执行的过程中，法律的分散和矛盾会导致执行过程中“依法执行”原则本身就会给执行带来困难。不同部门依照不同的法律和规章制度办事，在水资源配置这一块分割成多个部门。这些部门之间没有相应的协调机制，每个部门只负责自己的事务，造成了整个水资源管理的分割，同类型的水资源案件却因依照的法律法规不同造成不同的结果。其次，没有对应的责任机制也是造成农
9、业水资源法律法规执行力度不强的原因之一。农业水资源优化配置的法律是环境法，一般约束的是水利、农业、环保、水利建设以及政府相关部门，这些部门多为行政部门，在执行中自身约束力不强，执行不力时也不会承担相应的责任。（三）农业水资源污染防治范围与惩罚力度不强上文已用数据说明河南水水资源的缺乏，而在这匮乏的水资源中能实际利用的并不是全部。农业对水质有一定的要求，只有达到一定标准的水质才能用于灌溉促进农业生产。根据河南省水利局公开的年水资源公报，可以看出水资源污染状况。（见下表）由于改革开放后，一味强调经济发展，忽视环境保护，导致水污染严重，等到我国开始着手治理水污染时，水污染形势已为严峻。水污染严重，对
10、水质的要求更高农业水资源形势可谓严峻。河南省年根据中华人民共和国水污染防治法颁布了河南省水污染防治条例（以下简称“防治条例”），并于年实施。防治条例中对饮用水及农村饮用水单独作出了特别规定，以及规定了水污染防治的具体措施。但是对于水污染的标准还是没能确定下来，根据此条例的保护范围，很多水污染行为都没有包括在内，仍然主要对工业用水进行了规制。但是水污染来源也包括生活污水，城镇居民的生活污水，农村居民的生活污水等，对居民排放污水的行为没有囊括在内且没有对应的惩罚措施。惩罚范围小，惩罚力度不强，是的法律强制性的特点没有发挥出来，指导性的条文并不会对农业水污染现状有明显改善。三、河南省农业水资源优化配
11、置法律保障机制的完善河南省农业水资源优化配置中存在的问题，需要多方面多角度的解决方法，其中法律的保障是根本的保障，是农业水资源优化配置得以良好实施的基础。完善河南省农业水资源优化配置的法律保障机制，不仅仅是要健全国家立法，完善水资源相关法律，形成协调统一的法律体系；同时，河南省政府也应及时根据国家立法出台相关政策，根据省内水资源特点和利用状况，完善具体实施具体细则，加强执法力度。（一）完善农业水资源优化配置的立法体系我国已经制定了有关水资源的多部法律，一个相对完备的水资源管理利用法律框架已经初见雏形，但是随着南水北调工程的建设，已经用水方式和用水技术的发展，对我国水资源立法提出来自www.Lw
12、5U.coM了更高的要求。首先，从国家立法的层面上来说，需要一个指导性法律来统领水资源立法的全局。这个可以借鉴其他国家如法国，将所有的水资源相关方面的问题在一部法律中规定，其他就特定领域的专门立法都需以此为指导和原则。河南省可根据本辖区的情况，以统一的水资源立法为依据，重视农业水资源的保护和利用。或者借鉴日本，根据水资源的不同方面和功能如开发、管理等来立法，多部法律形成一个有机的整体。总之，国家层面的立法需要改变职责不明、执行主体监督主体混乱的现状。其次，由于全国境内地理环境水资源状况相差较大，法律的立法多是原则性的条款，需要当地政府根据法律，考虑省内实际情况，将原则性的条文具体化，更有操作性
13、，使法律能真正得以实施。最后，农业水资源对农业大省河南省来说重要性不言而喻，可以针对农业水资源的分配、使用、保护和污染防治出台专门的规章制度，在南水北调的大环境下，对农业水资源的优化配置做出规制。水资源立法完善，农业水资源作为水资源的一个重要组成部分在整个立法体系中占据重要位置，必须从立法层面体现出来。至少农业水资源的监管部门、监管职责、农业水资源利用科技、自然灾害应对措施、污染防治等等问题，在立法体系完善时，能有法可依。（二）健全执法监督管理机制农业水资源优化配置法律法规的完善为农业水资源优化配置奠定了基础，但是要让法律法规发挥出应有的效果，让规定落到实处，必须强加政府及相关部门的执法力度。
14、执法是行政机关的法定职责，在行政机关执法过程中，应该采取积极主动的行动来履行职责，面对农业水资源分配问题，从实际情况出发，积极协调各部门，将矛盾预先解决。政府及相关部门在处理农业水资源优化分配问题时，必须严格依照法律法规的规定来办事，保证法律法规的贯彻实施。农民是使用农业水资源的主体，但大多数农民缺乏有效利用的农业水资源的科学知识，使用传统灌溉方式不仅效率低下且浪费是自愿，政府及相关部门应积极主动的开展多项科学技术推广活动以及法律宣传活动，提高农民节约农业水资源意识，进而提高农业水资源利用效率。河南省水污染防治条例第五十二条规定，环境保护主管部门和其他依法行使监督管理权的部门，应当加强对地表水
15、和地下水的日常监测，并有权对管辖范围内的排污耽误进行现场检查，被检查单位应当如实反映情况，提供必要资料。笔者认为，此条款规定的是对执法部门的日常检查和来自wWW.lw5u.coM检测的行政职责，并非执法监督管理机构。对于政府及相关部门的不作为却没有有效的监督机制。完善执法管理与监督机制才是保障农业水资源优化配置的关键，监督机制的建立本身就是对立法执法的的监督，这个监督是相互的。社会公众和工业用水单位以及农民都会监督南水北调工程的建设，监督水资源的分配，监督农业水资源的优化配置；同样，政府及相关部门也会监督公众节约用水、合理用水，监督生活污水和工业废水的排放，监督农业用水的效率。（三）加大农业水污染惩罚力度和惩罚范围河南省水污染防治条例第五十三条规定了四种违法排污行为以及一个兜底条款，这四类行为远远不足以囊括水污染行为。而且，有些法律规定模糊，没有清楚界定污染行为，如“威胁饮用水环境安全的”；有些则把水污染行为的标准通过污染结果来确定，如“造成水污染事故或生态遭到严重破坏的”。而对此四项行为的行为处罚是环境主管部门可以公布该排污单位的违法信息。防治条例第六章法律责任第五十六条“违反本条例规定的行为，有关法律法规已有处罚的，从其规定”，是一条援引性法条，依照已有的法律法规的处罚规定。由此可以看出，该防治条例是对政府相关部门进行水污染防治的进一步确切的指
