[新农合与新农保的区别]新农合制度下农民工医疗保障体系的完善研究【摘要】农民工长期游走在城乡边缘，缺乏较为稳定的福利政策保障，而中国的医疗保障体系在农民工这一块几乎还是一片空白，因此，完善农民工的医疗保障体系是当务之急但农民工自身的特殊性、政府未发挥应有作用等现行医疗保障制度的缺点都导致农民工处于无合理医疗保障的紧迫状态，而不完善的法律又导致农民工在受到侵害时无法维护自己的合法权益在现有理论和实证分析的基础上，结合目前农民工的医疗保障制度的实际情况，提出了强化农民工医疗保障的政府责任，加强对农民工医疗保障的意识建设和农村医疗保障体系的制度建设，完善农民工维权法律法规等建议，对我国现行农民工的医疗保障制度进行完善，并为相关法律法规的建立及修订提供参考价值关键词】农民工；新型农村合作医疗制度；城镇医疗保障体系；法律援助一、问题的提出目前，我国医疗保障体系中关于农民工的医疗保障基本上还属于空白区域，而农民工作为一个人口规模庞大的弱势群体，对医疗救助的需求很强烈而新农合作为一项农村医疗保障制度，正处于推广和完善的阶段，在此背景下，有可能借助新农合调整完善这个契机来探索出一条真正适合农民工的医疗保障之路。
为收集有关数据，本文以实地调研、发放调查问卷为基础，同时结合专题座谈、文献整理，运用比较分析法、图表分析法等多种研究方法，对辽宁省大连市和黑龙江省哈尔滨市农民工的医疗保障状况进行了调查首先，我们在两市及周边地区典型的农民工聚集地和来源地发放了调查问卷及宣传单，之后，在相关管理人员的帮助下与部分农民工进行了单独的谈话在调研期间共发放了《农民工在新农合下的医疗保障》的调查问卷500份，回收了412份，其中有效问卷374份，回收率82%，问卷有效率达到了91%见附件1）（一）农民工自身的基本状况根据对调查问卷结果的整理分析，我们发现农民工的学历普遍不高，其中，初中学历为55%，占了全体的一半以上；高中或中专学历的占24%，大专及以上学历仅占3%，18%的人只有小学以下的学历同时，在私营企业工作的农民工所占比重最大，达到了82%，在国有企业工作的有9%，在机关、事业单位工作的最少，仅有1%，甚至还有8%的无固定的职业在月收入方面，2000元～3000元的占了最大比重，有36%，其次约有12%的在1600元～2000元农民工在外务工时间不固定且长短不一在调查对象中在外务工时间不足半年的仅有3%，5～10年所占的比例最大，达到了30%；其后依次为，2～5年占24%，半年至两年占23%和10年以上占20%。
二）农民工在治疗方面的问题在医疗费用超出承受能力时，根据调查显示，62%的农民工会选择回家继续治疗，12%的人会借钱继续治疗，仅有6%的人会选择向政府求助，甚至有8%的人最终选择放弃治疗，如图一同时，在调查对象中有过半数的人选择有病时去卫生院治疗，其次是乡级医院，只有少数人会选择县级医院和市级医院以上医院图一（三）农民工在保障条款方面的问题据调查，只有不到半数的农民工与所在单位签订了劳务合同，而这其中，又仅有23%可以确定所签合同中含有与医疗保障相关的条款，其余的不是没有相关条款就是不太清楚但是除9%的农民工外，其余的都参加了至少一项社会保险参加新农合和医疗保险的人数最多，其次是工伤保险、养老保险、失业保险和城镇职工保险，还有12%的农民工参加了其他商业保险四）农民工对新农合的参与及理解程度在被调查农民工中，新农合的参保率极高，达到了89%，同时，明年准备参加或继续参加的人甚至达到了91%已参加新农合的农民工中过半数的参加时间为5-6年，7年及以上的达到了23%，还有13%的参加时间为3-4年，参加时间为1-2年的比例最少，占8%在统计过程中，我们发现不参加新农合的原因中认为经济负担重的仅占9%，更多的认为制度相对不完善或者对农合的了解程度不够等。
按照所占比例由大到小依次为：抱着先看看的态度、不相信新农合的优惠性、报销手续过于繁琐、不了解所以不参加、定点医院的比例过小，如图二图二针对医疗保险与新农合等其他医疗保险的衔接，全部农民工都在不同程度上认识到了该问题的重要性其中，认为非常重要的达到了54%，认为比较重要的占28%，认为一般的占15%，仅有3%认为不太重要二、农民工医疗保障制度存在的问题及原因分析（一）存在的问题完善的医疗保障制度对农民工团体而言是必不可少的，然而现有的农民工医疗保险制度却无法有效满足农民工的医疗保障需求，问题突出体现在：1.基金筹集渠道单一目前，农民工的医疗保险一般都采用用人单位为缴费主体，个人不缴纳费用或少缴纳费用，这就导致医保基金筹集渠道过于单一即使农民工因个人不需要缴费而减轻了部分负担，但用人单位却因为需要负担保险费用而增加了企业负担，还会消弱农民工廉价的劳动力成本优势，导致其就业困难，形成工作和保险“二选一”的矛盾局面，最终对农民工的合法权益造成了损害2.局限性较大这主要是因为现今社会的医疗保险制度的前提是与用人单位依法签订劳动合同并正规就业，而农民工与用人单位签订劳动合同的比例较小，且大都是非正规就业的情况。
想要将劳动合同普及到所有的农民工，并保证合同中有关医疗保障条款的公平性注定是一个漫长和艰难的过程可以想象，在今后的较长一段时期内我国部分农民工仍将处于无合理医疗保障的紧迫状态3.统筹层次低现行医疗保险的统筹层次过于简单导致了一系列问题，不但降低了大数法则的统筹效应，还导致了医保基金在抵御大范围风险和突发事件时能力的减弱另外，各统筹单位之间没有统一的相关规定，各地基数、费率不同，标准各异，导致农民工的医保关系几乎无法进行对接转移，这也是大量农民工退保的原因之一 4.服务的普及性较弱按现行规定，农民工户口是农业户口，他们可以在农村加入新农合，享受应该享有的公共服务但是与生活重心在户口本地的农民相比，农民工参保新农合本身就存在着不利因素：一是新农合现行政策是以户为单位参保，这就意味着如果农民工不参保将导致其家属也无法参保，若参保又因自身流动性过强而无法享受相应服务；二是新农合制度本身报销手续过于繁琐，定点医院的范围也过于狭窄，使农民工在参保后享受不到全部的服务，医疗服务的普及性较弱二）原因分析农民工医保制度是满足其基本的医疗保障需求的有效途径，但此制度在实施过程中却存在着诸多问题，究其原因，主要体现在以下方面：1.农民工群体的特殊性（1）流动性。
大多数农民工的生活重心往往在不断变化，从一个城市移动到另一个城市，从一个工作改变到另一个工作，职业和住所都无法做到相对的稳定2）狭隘功利性农民工由于长期受小农意识的影响，对涉及集体和他人的利益总是显得比较冷漠，他们往往更注重自身的利益，或者可以说是眼前的利益，缺少长远的目光3）组织化程度低农民工一般缺乏专业技能，在进城务工后普遍没有组织性，大部分都从事短期的体力劳动他们主要通过等待别人来挑选并雇佣他们的方式进行求职，经常靠在建筑工地或在交通方便的路口蹲点4）角色未定性农民工以农民的身份在二元社会结构的大背景下进入到城市，担任起城市工人这一身份农民工的工作和生活都在城市，但城市却没有把他们作为城市的一员，这也直接导致了他们不能享有城市居民所应有权利和保障5）医疗保险意识水平较低农民工虽然工作比较危险，生活水平也不高，但是大部分人已经习惯了现有的生活方式，这也间接导致他们的医疗保险意识水平较低很多的农民工都认为自己的身体素质还不错，所以也就不愿意自己主动缴纳费用参加所谓的医疗保险6）权利意识淡薄农民工本身不懂得提前预防对自己合法权益的侵害，这其中的主要原因是其文化水平普遍过低，法律意识和知识也过于匮乏，无应有的权利意识。
甚至，很多岗位低微的女民工在工作期间发现自己怀孕后就自动离职，根本没有依法自我保护的意识，也并不知道自己在孕期、产期、哺乳期的权益受国家法律的保护以上提及的几条基本特征是农民工长期农村生活之后正常的表现，它们可以看成是一种经济贫困和文化愚昧，但是也成为农民工改善生存状态的主要限制之一，更是更好地开展农民工相应社会保障的重要障碍2.制度设定的缺陷从现实生活考虑，农民工如果可以办理城镇医疗保险会得到更好的服务，原因就在于我国现行政策规定新农合的参保与报销程序都必须在自身户籍所在地，而农民工本身流动性较大，这使得农民工无法真正获得应有的益处但从另一方面说，城镇医疗保险的参保金相对于农民工本身的工资水平而言过高，这又导致他们几乎无法参保城镇医疗保险3.政府作用未能发挥现行农民工医疗保障制度存在诸多问题，比如看病难看病贵、报销程序复杂、缺乏公平性的对待、新制度长期试点而无法真正定型等问题这在客观上与政府作用未能发挥直接相关，因为导致这一系列问题的根本原因之一就是政府没有科学、准确、有效地履责首先，政府对于农民工医疗保障的投入过少，它们相对经济建设类而言并没有得到应有的重视；其次，政府对药品和医用器材生产流通的监管不到位，这也导致了农民工得到合理医疗的困难。
4.用人单位规避责任虽然国家已经颁布明确的法律，规定用人单位应当与农民工签订劳动合同，但是在实施过程中却面临着种种困难很多用人单位根本不为农民工签订劳务合同，少数签订合同的农民工在真正发生意外后无法拿到应有的赔偿用人单位总是以各种理由逃避责任，减少赔偿金甚至最后解雇农民工这也是近年劳务纠纷的发生率逐年提高的原因之一三、医疗过程中农民工涉及到的各项劳动权益分析农民工在城市中主要担任着务工者、劳动力的角色，他们最大的追求就是劳动利益，为此他们游走于社会的各个阶层，从事着加工制造、交通运输、餐饮服务、环境卫生等各种行业，但是政府却无法切实保障并维护他们的相关利益来从根本上保障其存在于各个行业现实生活中农民工群体的各项劳动权益经常受到侵害一）劳动报酬权的侵害为了保障农民工该项权益，国家对工资①由用人单位自主分配的权力进行了适当的限制，但还是存在着诸多问题例如，工资结构模糊，无法给出农民工合理的工资组成，也没有严格的工资计算方法，随意解释性大；或者在加班、加班工资的计算及核准方面投机取巧，用平时工资计算加班工资等二）签订、履行、终止劳动合同时的权益侵害1.劳动合同签订时发生的问题我国《劳动法》已经明确规定了用人单位与劳动者之间应当以书面形式订立劳动合同来建立劳动关系。
但在实施过程中，尽管大部分用人单位遵守法律规定而与劳动者签订了书面形式的劳动合同，却还是有部分用人单位钻法律的空子，为了自身利益不与劳动者签订书面形式的劳动合同主要有以下几种情况：一是用人单位与劳动者签订了书面的劳动合同，但是合同本身并没有依法律约定将其中一份交由劳动者这就导致发生劳动争议时，劳动者根本无法提交劳动合同，也就间接导致无法维护自己的合法权益；二是用人单位与劳动者所持有的合同并不相同，也就是所谓的“阴阳合同”这往往使劳动纠纷僵持在合同真假的分辨上；三是劳动者本身没有见过合同，其中又分为无劳动合同或合同条款由用人单位随意填写两种情况前者与第一种情况相似，后者往往只有签名由劳动者本身签写，用人单位会填写更利于自己的“霸王条款”2.劳动合同履行中发生的问题在现实中，有的用人单位基于劳动者对有关劳动合同履行的法律②不甚了解而随意对其的工作地点、工作性质或工资报酬等单方面进行了本质性调整例如：原本的工作地点在上海，却突然被告知需前往北京；或者，原来的工作岗位是打字编辑或文书整理等，却被调整到卫生清洁的岗位上 3.劳动合同解除时发生的问题我国《劳动法》和《劳动合同法》中明确规定了用人单位解除劳动者时需要满足的条件和应当承担的责任，但是在实际用工过程中，用人单位经常给劳动者随意扣上“法定解除情况”的帽子，以违反规章制度、管理失职、给单位造成重大损害等为由按照自己的意愿与农民工解除劳动合同。