160; 节约集约用地政策评述 2015年，我国宏观经济形势稳中趋缓，经济下行压力加大，土地供应量相应降低，上半年全国建设用地供应同比降幅逾两成同时，土地利用总体规划进入实施后期，部分地区建设用地总量已接近2020年规划目标，增长空间极为有限；随着永久基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界“三线”划定工作开展，土地增量管控力度进一步加大，存量土地利用管理重要性逐步提升从2015年建设用地供应结构上看，利用存量建设用地占比达60.4%，比上年同期高出9.6个百分点，“稳总量、控增量、挖存量、挤流量”成为各地土地供应调控共识[1]2015年节约集约用地政策亦以存量土地利用为重点，在以往制度体系基础上，进一步提高政策针对性，同时细化、规范节地评价考核制度体系一 2015年节约集约用地政策综述（一）强化存量用地挖潜要求“管住总量、严控增量、盘活存量”是节约集约用地管理的三个重要方面。
近年来，国家和国土资源部在总量控制和增量管理方面做出了一系列规定，《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》要求合理控制城镇开发边界，国土资源部发布《土地利用总体规划调整完善工作方案》（国土资厅函〔2014〕1237号），同步推进永久基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界“三线”划定和“多规合一”工作，通过相关政策的持续实施，强化建设用地总规模管控在建设用地增量管理方面，近几年土地利用年度计划指标制定过程中，节约集约用地相关因子比重逐步提高，通过调节用地增量促使各地加强节地力度至2015年，相关政策转向注重存量土地利用，多项国务院、国土资源部及相关部门政策文件对存量建设用地管理提出了要求1.存量用地盘活成为国家实行土地管理的重要内容2015年6月，国务院印发《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号），提出加快城镇棚户区改造，抓紧摸清存量商品住房底数，制定推进棚改货币化安置的指导意见和具体安置目标，完善相关政策措施；推进农村危房改造，明确目标任务、资金安排和政策措施2015年8月，国务院办公厅印发《关于加快海关特殊监管区域整合优化方案的通知》（国办发〔2015〕66号），提出整合优化存量，规范运行管理，提高土地利用率和综合运营效益，对土地利用率低、运行效益差的海关特殊监管区域，责令整改、核减面积或予以撤销。
此外，国务院在对兰州、烟台、福州等城市总体规划的批复中，均要求加大存量用地挖潜力度，提高土地利用效率，对于超大城市如北京城市总体规划的批复中，进一步强调市区和近郊区要充分挖掘存量建设用地潜力，严格控制城市建设用地2.存量用地盘活逐步形成部门共识2015年9月，国土资源部联合国家发改委、科技部、工信部、住建部、商务部下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号，简称《意见》）在鼓励盘活利用现有用地方面，《意见》提出对制造业迈向中高端的企业用地，生产性、科技及高发展用地，建设创业创新平台用地，“互联网+”行动计划实施用地等，可实行过渡期政策，5年内可继续按原用途和土地权利类型使用土地；期满或涉及转让的，按新用途、新权利类型、市场价办理用地手续在引导新产业集聚发展方面，《意见》鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房、国家大学科技园、科技企业孵化器；提出引导土地用途兼容复合利用，新产业的工业、科教用地可兼容建筑面积比例不超过15%的设施二）提高低效用地管理政策针对性近年来，国家和国土资源部为提高土地利用效率，不断健全完善制度，开展创新实践，修订了《闲置土地管理办法》，开展了城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用等试点。
2015年，国土资源部进一步聚焦低效工业用地管理，开展相关调查清理工作，为制定针对性政策奠定基础1.低效工业用地政策制定背景分析（1）工业用地利用效率管理水平有待提升近年来，随着经济发展方式转变和宏观经济形势变化，第二产业增加值在国内生产总值中比重逐步降低，土地审批、供应中，工矿仓储用地占比也相应减少2011～2014年，第二产业增加值占国内生产总值比重分别为46.1%、45.0%、43.7%和42.7%，逐年下降，自2012年起，第三产业增加值超过第二产业增加值，跃居三类产业首位2011～2014年，全国批准城镇村建设用地中，工矿仓储用地占比分别为40.9%、40.9%、39.5%和37.3%，在各类用地中居首位；全国国有建设用地供应总量分别为58.77万公顷、69.04万公、73.05万公顷和60.99万公顷，其中，供应工矿仓储用地面积分别为19.26万公顷、20.35万公顷、21.00万公顷和14.73万公顷，占比分别为32.7%、29.5%、28.7%和24.2%[2]工矿仓储用地批准、供应面积和占比均持续下降，工业用地管理重点由增量控制转向质量提升近年来，工业用地总体利用强度和效益稳步提高，但工业用地利用水平区域差异大，部分地区存在工业用地利用强度差、效益低等问题，工业用地管理水平有待进一步提高。
2）低效工业用地管理政策针对性有待加强近年来，国家和国土资源部在开发区、工业区管理和低效土地再利用方面出台了多项规范性政策，对低效工业用地挖潜起到了一定的推动作用在开发区及工业用地管理方面，2014年3月，国务院办公厅印发了《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国办发〔2014〕9号），要求科学编制搬迁改造实施方案，对城区老工业区企业视情况分别实施就地改造、异地迁建和依法关停，对已关停企业，注重盘活企业用地和生产设施；为与低效用地开发相关工作衔接，该指导意见提出将已确定的城区老工业区搬迁改造试点所在市辖区纳入城镇低效用地再开发试点范围2014年10月，国务院办公厅印发《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》（国办发〔2014〕54号），对进一步促进国家级经开区转型升级、创新发展工作进行了全面部署，在强化土地节约集约利用、加强土地开发利用动态监管、探索开发区动态管理机制等方面做出了细化要求，强调国家级经开区必须严格土地管理，合理、节约、集约、高效开发利用土地；要加大对闲置、低效用地的处置力度，探索存量建设用地二次开发机制；对土地等资源利用效率低、环保不达标、发展长期滞后的国家级经开区，将予以警告、通报、限期整改、退出等处罚，逐步做到既有升级也有退出的动态管理；同时，要求省级人民政府建立健全土地集约利用评价、考核与奖惩制度。
2014年12月，国家发展改革委、国土资源部联合印发《关于开展深化工业用地市场化配置改革试点工作的通知》（发改经体〔2014〕2957号），选择广西壮族自治区梧州市、安徽省芜湖市、浙江省嘉兴市、辽宁省阜新市等4个城市作为试点，探索健全多主体供应工业用地市场流转体系、工业用地多途径多方式市场供应体系，以及工业用地租价均衡、居住与工业用地比价合理的价格体系，进一步强化工业用地总量规模控制和布局引导，健全工业用地市场准入制度，加强节地控制，简化行政审批，增强部门共同监管力度，推动工业用地存量优化、增量提质，促进资源配置效益最大化和效率最优化在低效用地再开发试点管理方面，2012年3月，国土资源部发布《关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》（国土资发〔2012〕45号），确定在河北、陕西等10个省份开展试点，通过对历史遗留废弃地进行复垦利用，与新增建设用地相挂钩，合理调整建设用地布局，促进土地集约利用2013年1月，国务院印发《关于印发循环经济发展战略及近期行动计划的通知》（国发〔2013〕5号），提出建立低效用地评价机制，规范推进农村建设用地和工矿废弃土地复垦利用2013年2月，国土资源部发布《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号），确定辽宁、上海等10个省份开展城镇低效用地再开发试点。
该通知将国家产业政策规定的禁止类和淘汰类产业用地、“退二进三”的产业用地，以及布局散乱、设置落后、规划确定改造的厂矿列入试点范围，从低效用地再开发主体确定、各方利益保障机制建设、历史遗留用地手续处理等方面进行探索此外，一些国务院文件对低效用地再开发做出了原则性规定2014年7月，国务院印发《关于加快发展生促进产业结构调整升级的指导意见》（国发〔2014〕26号），提出鼓励工业企业提高自有工业用地容积率用于自营生；对具备条件的城市和综合改革试点区域，鼓励通过对城镇低效用地的改造发展生2014年8月，国务院印发《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》（国发〔2014〕28号），提出研究制定通过开发性金融支持城区老工业区和独立工矿区搬迁改造的措施，加大城镇低效用地再开发等土地政策支持力度早年政策对于“低效”的关注主要侧重在清理生产效率较低的产业类型，近年逐步转向关注土地利用效率，对于低效用地界定、分类逐步清晰，管理方向逐渐明确就低效工业用地而言，目前关于园区及工业用地管理的政策主要为方向性政策，对低效工业用地的处置没有针对性政策，在土地储备、供应管理、二级市场开发等方面缺乏具体政策措施，虽然一些地方在相关试点工作中进行了探索，但尚未形成国家层面的通行政策。
2.2015年低效工业用地政策概述为适应经济发展形势，切实提高土地资源使用效率，国土资源部决定进一步细化完善低效工业用地管理政策2015年5月，国土资源部发布《关于开展低效工业用地调查清理防止企业浪费土地的函》（国土资厅函〔2015〕661号），旨在全面掌握工业用地低效利用和浪费情况，为后续管理制度完善奠定基础该文件就低效工业用地清理调查做出了以下几方面规定：一是明确了低效工业用地界定范围因《闲置土地处置办法》已对闲置土地做出了较为详细的处理规定，低效工业用地调查将对象界定为现状投入产出强度、容积率、建筑密度、产业类型、生产运行状况等未达到产业和城镇发展需求，且仍有较大调整利用空间的非闲置用地，避免与闲置土地的调查工作重复，也避免后续政策与闲置土地管理政策重叠为确保调查到位，文件从土地利用强度、开发建设期限、投产情况等方面详细列举了应归入低效工业用地的5类情形二是结合后期制定政策需要，明确了低效工业用地调查内容文件要求对低效用地工业宗地情况做出说明，对目前低效用地盘活利用的经验、成效、存在问题、困难及原因进行总结归纳，研究提出下一步盘活利用低效工业用地的对策建议三是强化信息化管理文件要求低效工业用地调查成果与国土资源部现有信息化管理平台衔接，为保障数据安全性、规范后续数据分析、管理与应用提供信息化支撑。
3.地方政策落实情况各省级国土资源行政主管部门按照国土资源部要求，开展了本行政辖区内低效工业用地调查，一些省份结合调查工作，出台了工业用地管理相关政策，一些省份对现有工业用地管理政策执行情况进行了分析如河北省人民政府发布了《关于大力推进开发区节约集约用地提高土地利用效率的意见》（冀政发〔2105〕9号），积极推进工业用地挖潜增效，通过厂房加层、利用地下空间、翻建等途径实施“零增地”技术改造；陕西省2014年下半年到2015年上半年先后发布了《中共陕西省委办公厅陕西省人民政府办公厅关于切实加强土地管理全面提高土地利用效率的意见》、《陕西省节约集约用地实施细则（试行）》（陕国土资发〔2014〕56号）、《陕西省建设用地节约集约利用考核操作规范（试行）》，提出探索有偿回购途径，推进城镇低效用地再开发利用，规范城镇低效用地再开发工作程序和实施途径从低效工业用地调查情况看，各地认真执行《工业项目建设用地控制指标》等用地控制标准，在规范工业用地管理上取得了积极成效；但也存在因企业产业类型落后被淘汰、经营不善而关停、个别地方政府为追求。