推进整体性治理，走向改革新常态广东顺德大部制后续改革研究 2009年，顺德在广东省率先推行大部制改革，其改革的彻底性受到人们的赞誉，被称为“石破天惊”之举，同时，此次改革的典型性特征也被称为“顺德模式”顺德的大部制改革经验不仅在广东省内得到推广，还吸引了大批学者跟踪调查其发展状况大部制改革以后，顺德根据当时的情况，适时对改革做出了一些后续调整，例如，在2014年3月新设立了农业局和食品药品监管局，2014年10月组建监察局、审计局、文化体育局、外事侨务局、民政和人力资源社会保障局等部门这些调整是基于经济社会发展新问题、新情况的出现而适时提出的十八届三中全会再一次提到要“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制”在倡导加大改革力度的同时，如何能够不断积累改革经验，一步一步稳妥地实施好大部制改革成为当前亟须思考解决的问题本文深入探讨顺德的大部制后续改革，希望能够从这个改革试点明星身上发现更多的改革亮点和经验，为我国县域大部制改革提供启示一 顺德大部制后续改革的背景从改革发展历程来看，顺德大部制改革具有延续性和阶梯性特征。
从1992年的大部制改革雏形，到1999年的综合改革，再到2009推行的大部制改革，都具有一贯性，前一轮改革为后一轮改革打下了坚实基础大部制后续的改革同样承接了前几轮改革成果，为顺德的经济社会发展创造了条件顺德在2012年、2013年连续两年列中国市辖区百强首位，并获评中国全面小康十大示范县市，这也体现了当前改革的成效，更激发了顺德坚定改革的信心和勇气一）简政放权取得显著成效早在1992年，顺德便进行了较为深入的行政体制改革，此次改革以“简政放权”和企业产权改革为主要内容1992年3月，顺德撤县建市后，在广东省实行计划单列，取得了相当于地级市的经济管理权限，并在综合体制改革中掌握了更大的自主权借此契机，顺德积极推进了党政机构改革、产权改革和社会保障制度改革等综合配套改革，改革成果丰硕，且未出现体制复归此次改革中，顺德通过党委与政府等部门的统筹设置，采用党政合署办公等方式，把原有56个党政机构简化为28个，精简半数机构，这是一种大部制的思维顺德同其他地区的精简机构不同，为了防止机构复归，还采取了其他配套改革例如，1993年，顺德创制了“一个决策中心，四位一体（党委、人大、政府、政协）”的管理体制，探索了决策、执行、监督三权相对分离又相互制约的运行机制。
在经历1992年的初步扩权以后，顺德于1999年再次进行综合性改革，进一步扩大了改革自主权这两次改革的成果是显而易见的，顺德成为中国有史以来第一个GDP突破千亿元的县级行政区域，是全国2800个同级区域的领跑者二）党政机构职责职能优化2009年，顺德作为广东综合改革试验区，率先启动大部制改革从中央到地方都对顺德改革给予支持，如中央编制委员会办公室及广东省委、省政府均对顺德开展综合改革试验工作给予了批复顺德全区统筹联动，以“合并同类项”的方式对政府职能进行了重新梳理，对政府部门进行重新调整重点解决了部门之间的职能重叠和资源浪费现象，厘清了各部门的职能边界，将原有的41个党政机构削减为16个，其中包括仅有的10个政府机构，改革的力度是前所未有的经过此次职能整合和党政机关合署办公，各部门职责职能得到了进一步优化部门职能在资源整合与共享意义上，被整合为大规划部门、大经济部门、大建设部门、大监管部门、大文化部门以及大保障部门等例如，大监管部门的建立，进一步明确监管主体和责任，很大程度上改变了“九龙治水”的情况三）综合改革塑造出强政府大部制改革是综合性改革，同行政审批制度改革、社会组织培育发展、政府授权及服务购买等改革结合行动。
顺德大部制改革体现的不是“大政府”，也不是“小政府”，而是“强政府”建设强政府”的塑造是在提升政府社会治理能力、推进治理体系和治理能力现代化过程中所急需的在顺德综合改革中体现出了“强政府”的主要特征：第一，部门精简，权力相对集中大规划”、“大经济”、“大建设”、“大监管”、“大文化”、“大保障”等工作形式就体现了一个“强政府”的轮廓第二，实现党政合署办公第三，建立目标导向的大部门首长负责制第四，积极向市场放权同积极向社会寻求帮助结合起来强政府”是对决策、执行和监督均具有把控能力的政府，并且强调决策的民主性、执行的集中性以及监督的独立性顺德的改革较好地解决了权力分散化、利益碎片化的弊病二 顺德大部制后续改革的基本做法2009年大部制改革实施以后，顺德并没有停止改革的步伐，又陆续推出了一系列改革举措（见表1）改革涉及多个方面，既有政府工作机构的重新调配和设置，也有人员和编制的调整，还包括了诸如简政强镇事权改革、包括商事登记改革在内的行政审批制度改革、“省直管县”改革以及规划管理体制改革等配套改革措施表1 顺德大部制改革及后续改革情况续表（一）完善政府工作机构设置2014年3月，省编办批复了《关于佛山市顺德区政府工作部门调整的函》（粤机编办〔2013〕303号）；之后，2014年3月10日，顺德区委区政府发布了《关于完善区属大部门职能设置的意见》（顺发〔2014〕7号），并于2014年3月31日，设立佛山市顺德区农业局和顺德区食品药品监督管理局。
这次部门重新设置是2009年大部制改革以来，顺德做出的首次针对政府职能进行的调整1.设立顺德区农业局2014年3月27日，顺德区委办公室和顺德区人民政府办公室联合发布了《关于印发佛山市顺德区农业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》整合全区农业、农村和社区建设职责，设立佛山市顺德区农业局（见图1），加挂区委农村和社区工作办公室牌子，负责全区农业农村和社区建设工作这将进一步解决该项工作多头管理、职能交叉、力量分散的问题，强化城乡社区经济社会一体化管理，推进基层综合治理农业局的设立能够实现资源和技术手段共享，集中资源强化“三农”和社区工作，促进城乡社区稳定和谐新增设的农业局并没有与任何部门合署办公，这意味着该局将成为与其他16大部门并列的“第17个大部门”由于领导数量有限，新增的农业局并没有采取区领导兼任大部门首长模式，而是由原来大部门一名常务副职出任局长图1 组建顺德区农业局2.设立区食品药品监督管理局2014年3月27日，根据《顺德区人民政府办公室关于印发佛山市顺德区市场安全监管局、佛山市顺德区食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，整合全区食品安全监管和药品监管职责，设立佛山市顺德区食品药品监督管理局（见图2）。
顺德区食品药品监督管理局与区市场安全监管局合署办公，能够充分利用顺德近年来建立的市场“大执法”体系和区、镇、村三级监管网络，强化食品药品监管工作的机制和人员保障，避免执法力量分散，减少部门之间职能职责交叉，加快形成全区一体化、系统化、高效率的“大市场”监管体系图2 组建顺德区食品药品监督管理局3.组建区审计局、区委统战部等部门2014年10月，按照《顺德区人民政府职能转变和机构改革方案》的要求，原有的区政务监察和审计局、区文体旅游局、区民政宗教和外事侨务局、区人力资源和社会保障局等部门不再保留，区委社会工作部被撤销，重新组建区监察局、区审计局、区文化体育局、区外事侨务局、区民政和人力资源社会保障局在2009年顺德大部制改革之后，顺德的党委机构共有6个，包括纪律检查委员会机关和5个党委工作部门此次改革中，顺德党委机构的总数保持6个不变，但具体的机构设置有调整，即区委社会工作部被撤销，而在当年大部制改革中被整合入社工部的区委统战部，则被再度独立出来，成为顺德区委五大工作部门之一2009年顺德大部制改革之后，顺德共保留了10个政府工作部门，这次机构调整后，计入政府机构个数的大部门变成了12个，比5年前增加了审计局和农业局。
二）简政强镇事权改革2009年11月，作为广东省选取的三个改革试点之一，顺德开始推行“简政强镇”事权改革[1]此次改革赋予顺德区容桂街道县级管理权限，提高镇街发展活力和管理服务水平区级政府部门中部分的事权在此次改革中被下放到镇街一级，使镇街的权力进一步扩大另外，区镇间在管理事权方面分工明确，区级主要处理较为宏观的事项，镇级着眼于那些较为微观的和具体的事项，区级政府的放权能够减少直接管理的成本为了巩固事权下放和职能调整的成果，顺德还设立了镇一级的行政服务中心简洁的流程和“一站式”服务方式给办事民众带来了全新体验，真正践行了服务型政府建设的理念在容桂街道试点成功后，2010年7月，顺德全区10个镇（街）开始全面推广“简政强镇”改革延及2011年初，确定了此次改革相应机构、人员与编制，至此，“简政强镇”改革全部落实三）行政审批制度改革积极推进行政审批制度改革，向事业单位、市场中介和社会组织下放其能履行的职能和事项，这也是顺德近年来积极探索的事项2010年3月，为了配合2009年大部制改革，顺德区进行了新一轮行政审批制度改革首先，此次改革清理了500多项审批项目，大大降低了企业和公众办事的烦琐程度，激发了企业发展的积极性。
其次，考虑到改革的彻底性，避免出现“只减边缘事项、不动核心利益”的空洞改革，此次行政审批事项的清理主要在政府的核心职能权力方面着手再次，2010年9月，确定将3197项审批权限下放到其管辖的10个镇街，进一步扩大镇街的办事自主权最后，在全国率先实施商事登记改革，探索分离商事主题资格与经营资格，减少政府干预，降低企业准入门槛除此之外，顺德对行政服务中心进行实体化升格，将其提升为科级建制升格之后，中心被赋予了三大职能，第一是推进审批制度改革，第二是负责中心服务窗口的效能管理，第三项是政府电子信息化这三项职能尤其是行政审批制度改革，让该中心成为顺德政府进行“自我革命”的重要推手扩权以后，行政服务中心开始了积极主动改革，而不再一味被动配合市政府进行改革四）“省直管县”改革顺德在1992年撤县设市，由佛山市代管；2002年以后撤市建区；建区后，相较“市”的建制，顺德的发展自主性受到了一定程度的制约，不过也基本保持为一个相对独立的县级行政单位2011年2月，顺德开始了“省直管县”改革，被赋予了地级市的行政执法权限；对顺德区实行省直接管理县财政体制省直管县”改革在很大程度上消除了政策浪费现象三 遇到的问题和解决办法（一）碎片化权威主义存在及解决办法大部制改革旨在解决部门本位主义的弊病。
部门的成立必然是政府职能的要求，然而更多体现的是劳动分工或专业化分工的要求分工的专业化和精细化会带来人做事的熟练程度的提升，有助于提高效率，同时也有利于更精细知识的产生然而分工的专业化被片面地认为是部门的多元化就大错特错了政府职能的专业化分工是职能的唯一性；部门的多元化往往会带来信息的碎片化、政府资源共享程度低，同时会导致部门的本位主义这也就是利伯索尔（Lieberthal）等提到的“碎片化权威主义”（Fragmental Authoritarianism）[2]以及佩里·希克斯提到的碎片化治理模式，主要包括了诸如部门间的转嫁问题、重复作业、目标相互冲突、缺乏沟通、各自为政等弊病[3]碎片化权威主义主要来自治理战略失效产生的体制性碎片化以及主体自利角色产生的功能性碎片化两个方面2009年，顺德大部制改革将区农业局几大职能分别并入了区社会工作部、区经济和科技促进局、区国土城建水利局、区市场安全监管局等原来的设想是这些部门都参与到农业农村工作中来，壮大从事农业农村工作的力量，但实践证明效果未达到原来的设想区社工部难以调动和整合其他部门参与到农业农村工作，变成了只有社工部的两个。