中国传统农区新型城镇化的路径选择（1979~）） 中国先行发展地区城镇化推进过程中出现了半城市化、耕地减少与城市空间无序无限扩展等典型问题，不利于城镇化的持续推进与健康发展传统农区不能重走传统城镇化的老路面对农耕文化深厚、土地与环境压力趋紧等现实约束，传统农区应通过科学规划城镇体系、不断完善城镇功能来提高城市承载力，通过制度设计构建农民进城顺畅渠道，走出一条人口工业化与人口城镇化紧密结合的新型城镇化道路一 先发区域城镇化推进过程中出现的典型问题及其成因改革开放以来我国城镇化取得了巨大的进步，城镇化率从1979年的19%提高至2016年的57%，年均增长率超过1%但从区域视角来看，中国城镇化发展成果更多地体现在东部发达地区与中西部地区大城市等先行发展地区，其他区域的发展相对缓慢就先行发展地区而言，受指导思想、发展理念、户籍制度等方面的限制，其城镇化推进过程中出现了一些典型问题一）半城镇化现象突出，农民工及其家庭的生活方式没有与生产方式同步转变半城镇化，就是农村人口虽然进了城市但并没有完全成为城市居民（市民）的现象。
一般说来，农村剩余劳动力转移出来，进入城镇有两种模式：第一种模式是农民工通过自我改变适应城市，第二种模式是农村人在城市中重建乡村社会的生活环境和文化模式我国当前的半城镇化突出地表现为农民工既不能完全从农村和农业中退出，也不能完全融入城市我国先行发展地区城镇化过程中农民工进城受到传统制度的约束一是户籍制度约束进城农民不能自动或自愿取得城市户籍，人进城了，身份还是农民二是社保制度约束进城农民不能自动或自愿享受城市社会保障方式人进城了，医保、养老、低保等均与城市原居民不同，进城农民成为城市中的另外一个人群此外，就业方面，在先行发展地区务工的农民工大都集中于不稳定部门就业，进入正规部门取得稳定工作的进程十分缓慢农民工往往集中于脏、累、险、重、苦、差的非正规部门，与城市居民形成就业互补在劳动力市场分割的情况下，非正规部门由于工作岗位激烈的竞争和缺乏相关法律的保护，就业往往不稳定，并且难以培养正规部门所形成的职业技能、职业道德、职业精神在农民工待遇问题上，农民工承受着“同工不同酬”“同工不同时”“同工不同权”的不公待遇一方面表现为城市“取而不予”，农民工没有享受到城市居民所享有的子女教育、医疗卫生、计划生育、社会救助等公共服务；另一方面，企业“用而不养”，农民工在劳保、工资、社保、福利、培训以及劳动力市场信息服务等方面受到亏待。
由于上述原因，在先行发展地区务工的农民工虽然实现了职业的转变，但面对城市高昂的生活成本，他们往往选择单独外出，造成农村家庭分离、夫妻分居和老者、儿童留守，农民工及其家庭的居住与生活方式没有随着其生产方式的转变而相应转变经过30多年的发展，农民工阶层内部也开始出现分化，出现新生代农民工与老一代农民工两个差异较大的群体老一代农民工在发展过程中面临素质的退化，有所谓农民工“40岁现象”他们接受的正规化教育程度比较低，而且在就业过程中企业往往压低雇用成本，极少对他们进行在职培训，导致人力资本的积累极其缓慢因此，除了体力之外他们就没有任何其他资本可以交换随着年龄的增加，老一代农民工“青春红利”逐渐折耗，素质不断退化，不得不“20定出山，40必收山”不同于他们的父辈，新生代农民工是改革开放后出生的，年龄一般在30岁以下新生代农民工群体是“回不去农村，融不进城市”的农民工，他们大多名下没有承包地、没有务农经历，也不再适应农村生活他们在城市介于“生存者”与“生活者”之间，流动动机在很大程度上已由谋求生存向更高的追求平等和追求现代生活方式转变由于接受了正规的义务教育、高中教育或者中等职业教育，新生代农民工素质相对较高，也更贴近城市的生活方式和思维方式。
所以，老一代农民工仍然是典型的传统农民的思维方式，融入城市的愿望并不强烈；新生代农民工的思想观念已经远离土地和农业生产且更贴近城市的生活方式和思维方式，对城市表现较多的认同感，融入城市的愿望非常强烈二）工业化城镇化集约节约使用土地的作用没有体现，在工业化城镇化快速推进过程中耕地大量减少与传统农业社会的生产与生活方式相比，工业化与城镇化是更集约节约使用土地的生产与生活方式，但现实恰恰相反，我国工业化城镇化的快速推进并没有实现集约节约使用土地，反而是耕地面积不断减少，耕地保护的压力越来越大造成上述局面的原因是农民工的半城市化全国2.6亿农民工绝大多数在东部发达地区与中西部地区大城市等先行发展地区务工，但他们中的绝大多数没有实现市民化，而是具有典型的两栖身份：他们个人全年大部分时间在先行发展地区的城镇就业、居住与生活，但是他们的家还在农村，家庭其他人口还生活在农村一方面农民工在城市就业、居住和生活，虽然他们中的绝大部分在城市租房或者住集体宿舍，人均居住用地较少，但是他们中的每一个人在城市生产与生活时都会或多或少地增加城市建设用地；另一方面，他们家庭其他人口还生活在农村，尤其是他们在农村的住宅还在，所以在农村所占的建设用地一点也没有减少。
农民工的两栖身份造成其在城市与农村双重占地，结果是工业化城镇化集约节约使用土地的作用无法体现，在工业化城镇化快速推进过程中耕地大量减少三）自发集聚的城镇化道路造成城市无序发展，城市形态及功能没有与城市规模同步发展与完善改革开放初期先行发展地区尤其是珠三角地区城镇化具有典型的自发集聚特征，工厂建在哪里，城市就建到哪里，由于缺乏系统规划，虽然土地城市率很高，但城市综合水平低下、功能很不完善珠三角地区自发聚集的城镇化过程能够发生，是由于劳动力和资本（物质资本和货币资本）这两种要素的空间流动已经自由化，流动增值被劳动者和资本所有者所认识，流动和聚集成为基本趋势在改革开放政策的引导下，资本和劳动力这两种要素向先行发展地区集聚，聚集的结果是这些区域的乡村变成了城市但这样的城市完全是劳动力及资本要素在空间上自发聚集形成的，而不是在规划引导下有序聚集的结果聚集没有受到系统的规划引导，是因为在集聚的过程中一个要素即土地的计划使用方式没有变，要实现规划聚集，就要层层审批规划，尤其是层层审批土地利用方式的改变时间成本太高，不能满足工业化城镇化快速发展的需要由于资本和劳动力聚集需求强度大，意向聚集空间的土地升值幅度大，这些土地掌控者利益变现的诱惑大，在当时中央层面土地监控政策相对宽松的背景下聚集欲望强烈的资本所有者和利益诱惑较大的土地使用权掌控者之间就容易达成转变土地使用权、改变土地用途的交易。
但这种转变不属于“阳光”操作，而是村级单位通过各种“迂回”措施绕过现行政策进行的小规模操作，无法在镇、县、市等更大的行政区域内统一进行、统一规划，从而造成了自发聚集现象当然，珠三角地区自发集聚的城镇化道路之所以能够发生也得益于当时特殊的经济社会发展环境与政策背景一是改革开放初期整个国家面临的主要问题是快速发展工业，通过快速工业化提高生产能力和经济总量，耕地保护的意识和紧迫性不强所以当时的政策更容易被局部地区快速发展的态势所激励，在自发聚集所带来的土地使用浪费和土地使用方式转换引出的问题尚未对整个经济社会结构格局造成明显的负面影响时，对基层的违规行为“高抬贵手”，甚至视而不见二是先发地区发展速度快、违规成本低珠三角等率先走上工业化的地区，基层政府受到快速发展愿望的强烈驱使，来不及考虑资本究竟在哪里落脚聚集更优，也等不及层层审批的漫漫征程，所以，干脆纵容甚至是推动在现有制度框架下低成本土地使用权及使用方向转换方式下的自发聚集过程，从而在短时间内快速实现要素聚集，并带来迅速增长的利益和显著的政绩三是各级管理者尤其是基层管理者对城镇化规律和发展趋势的认识水平及驾驭能力有限，可能不懂得规划发展的意义和价值，也就没有规划发展的紧迫性和自觉性，同时实现就地城镇化的城镇居民当时对高水平、高质量的公共服务体系需求尚不强烈。
正是基于上述原因，我国先行发展地区尤其是珠三角地区的城镇化呈现一高一低的特征：“一高”是土地城市化率很高，如深圳、东莞等地基本上已经没有耕地，区域内土地都建成了城市与工业区；“一低”是城市水平低，除了中心城区以外的大部分村镇及工业区的城市建设水平并不高，功能也不完善，成为“脏乱差”的城中村，甚至成为“黄赌毒”的温床这样的城市形态显然不利于人民群众享受现代城市文明的生活方式，但要通过拆迁改造提高完善此类城镇的功能又必须付出非常高昂的代价二 传统农区城镇化面临的现实约束（一）农耕文化深厚传统农区“居天下之中”，是华夏文明和中华民族的发源地由于气候温和、地势平坦、土地肥沃，千百年来中华民族的先祖们一直在传统农区这片辽阔的大地上繁衍、耕种，积淀了深厚的农耕文化，使传统农区成为全国农业与乡村文明积淀最为深厚的区域，也促成了传统农区在传统农业时代的优势地位，为传统农区经济社会发展打上了深深的“农”字烙印但工业文明与城市文明是现代文明的标志，工业化与城镇化是传统农区实现现代化的必由之路深厚的农耕文化使传统农区经济社会发展在“农”字方面产生了一定程度的思维定式与路径依赖，增加了传统农区通过城镇化改造传统农业社会的难度与复杂性，使如何科学、有序地摆脱传统农耕思维的羁绊成为传统农区在制定城镇化发展战略时必须研究与解决的重要课题。
二）土地约束趋紧与先发地区经济“起飞”时相比，当前传统农区发展面临的土地政策约束强度倍增随着耕地面积不断减少，中央把保障国家粮食安全看得很重，规定了18亿亩耕地红线及相应的“占补平衡”政策，并用现代化的技术手段严格监控，形成一条名副其实的“高压线”在这样的背景下，传统农区建设用地约束非常紧，建设用地指标成为其发展的重大瓶颈，不仅需要集约地使用土地，更重要的是通过城乡建设用地增减挂钩来挖掘潜力三）环境压力加大一方面，改革开放以来的粗放发展使我国自然生态环境急剧恶化，影响了生产，更严重的是影响了人民群众的生活，尤其是水源污染与空气质量下降已经威胁到广大居民的生活质量乃至生命安全另一方面，全球气候变暖等方面的压力使得减少碳排放成为世界性话题，中国的减少碳排放方面肩负着相应的责任所以，国家国内总体发展环境的变化、公众环保意识的增加以及提高人民群众生活质量的发展目标均使得传统农区在经济社会发展中必须更加注重环境保护，不能重走以牺牲生态与环境为代价的老路三 传统农区新型城镇化的路径选择农耕文化积淀深、土地约束趋紧、环境压力加大等现实约束条件决定了城镇化成为传统农区破解发展障碍的因素只有通过加快城镇化进程，才能更好地用现代城市理念破解农耕与乡村文化传统，为现代化开辟道路；只有通过加快城镇化进程，促进农业转移人口市民化，实现工业化与城镇化的协调发展，才能破解土地约束趋紧、环境压力加大的难题。
所以，历史与现实决定了传统农区必须积极探索一条新型城镇化道路，不能重走先行发展地区所走的传统城镇化道路笔者认为，传统农区新型城镇化路径选择中最为关键的问题是如何把人口的工业化与人口的城镇化紧密结合起来，实现全面城镇化要做到人口的工业化与人口的城镇化紧密结合，必须解决两个方面的关键问题：一是要提高城市的承载能力，使城市能够为进城农民提供足够的居住空间、生活空间，能够为城市化人口提供相应的公共服务；二是农民要有进城的顺畅渠道，既愿意进城又能够进城一）提高城市承载能力1.根据人口流动与迁移的规律，科学规划城镇体系通过科学规划城镇体系，为进城农民提供居住与生活空间是城市承载能力的核心内容，而科学规划城镇体系的关键是了解人口流动与迁移的规律、顺应人口流动与迁移的规律决定人口流动与迁移方向的主要因素是就业与发展的机会，所以规划城镇体系时要根据农民的就业地点规划其居住生活空间以河南为例，目前河南有2600。