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1、温州经济模式演进中的地方政府职能分析温州经济模式演进中的地方政府职能分析浙江省温州市行政学院理论研究室 吕金记*吕金记（1978-），男，经济学学士，现工作于浙江省温州市行政学院理论研究室。主要代表论著有渐进转轨中的区域经济发展模式研究、温州模式继承与提高的路径选择分析、民营企业跨区域投资现象研究、转型经济中寻租性腐败的制度分析。作者研究领域为区域经济学。电话：0577-88832936 13184289198 Email: lv-tu; 内容摘要：改革开放以来，经过20多年的发展，“温州模式”已经成为我国区域经济发展的一种范式。研究地方政府在区域经济模式演进中的职能成为人们关注的重要课题。本
2、文以温州为例，探讨了地方政府在区域经济模式发展中的作用，认为温州地方政府在保护和促进市场主体成长、引导市场经济发展，解决企业负外溢影响、加强宏观调控，提供公共产品、进行制度创新、为市场创造良好的外部环境等方面发挥了积极的作用。同时，随着区域经济模式的新发展，地方政府还应从转变意识形态、促进区域合作、培育中间体组织和深化机构改革等方面进一步转变职能。关键词：区域经济 温州模式 政府职能 扩展秩序改革开放以来，温州在全国率先进行了市场取向的改革，实现了经济的腾飞，创造了我国区域经济发展的一种范式“温州模式”。经过20多年的发展，人们从不同视角对温州经济模式进行了比较全面的研究。20世纪80年代至9
3、0年代，国内学术界有关温州经济模式研究的侧重点放在了温州经济的发展方式及其特征上，90年代后，研究转向经济体制改革和经济体制变迁方面。其中对政府在温州经济模式形成与发展中所起的作用也进行了一定的探讨。本文希望能在对市场经济与政府职能一般分析的基础上，探讨温州经济模式演进中的地方政府职能转变及其区域扩展意义，对这一理论界普遍关心的课题作初步的研究。一、理论研究概述“温州模式”是指在中国的经济体制改革和经济发展进程中通过需求诱致型的和大胆超前的局部经济体制改革所形成的一种区域经济社会发展模式。1史晋川、朱康对：“温州模式研究：回顾与展望”，制度变迁与经济发展：温州模式研究，浙大出版社2002年版，
4、P4 ;对于这种发展模式，从地方政府职能的角度分析已经成为学界研究的一个新的热点。目前，许多学者对温州经济发展中的地方政府职能进行了比较细致和深入的理论探讨。如张仁寿（1994）在对温州市场经济体制演进的考察中分析了温州政府职能的转变，认为温州各级地方政府经历了一个从“无为而治”到“有所作为”的转变；2张仁寿：温州模式：企业、市场与政府职能的新变化，浙江学刊1994年第3期。冯兴元（2000）在对温州模式的剖析中提出，政府在温州经济的发展中没有起到经济管理的作用，而只是起到了促进性的、辅助性的、倡导性的作用；3冯兴元：市场化：地方模式的演进思路苏浙模式比较之一，经济学消息报2000年12月8日
5、。朱康对（2002）在对柳市现象的深入剖析中进一步提出，温州市场主体的成长是沿着其固有路径发展演化的，并最后以其经济绩效改变了政府的政策导向。4朱康对：渐进式改革与市场主体成长从柳市现象看温州模式的发展，经济社会体制比较2002年第4期。海外对温州模式研究影响较大的有美国加州大学圣芭芭拉分校教授艾伦刘（Alan PLLiu）和美国西华盛顿大学副教授帕立斯（KParris）。艾伦刘认为温州模式的发展离不开当地党政部门的灵活政策和基层组织的政治支持，这是温州经济发展的主要动力之一。5 Alan P.L. Liu: Reform from below: the private economy and
6、 local politics in the rural industrialization of Wenzhou, The China Quarterly, June 1992：293。帕立斯在地方积极性与国家改革：经济发展的温州模式一文中则对政府在温州经济发展中的角色作了比较全面深入的研究。他认为温州模式的形成是当地社会普通老百姓与地方政府和国家中央机关相互冲突、妥协和长期谈判的结果，此中，地方干部起了关键作用。6 Kristen Parris: Local initiative and national reform : the Wenzhou model of development
7、, The China Quarterly, July 1993：242。他的研究也表明了先行的国家制度和意识形态是如何去适应地方行为，最终在私人利益合法性有限地不断增加的过程中，促进了地区经济的发展。从以上的研究中可以看出，在温州经济模式萌芽、转换与创新三个发展时期，地方政府发挥了极其重要的作用。纵观温州经济的发展，可以发现，“温州模式”的核心即在于，地方政府充分尊重和发挥民众的首创精神，将经济体制改革与经济发展有机地融为一体，使改革和发展在区域经济与社会变革中成为一个相互促进的动态变化过程。或者说，“温州模式”是温州人民群众在国家改革开放路线指引下通过率先改革和建立市场经济体制来促进区域经
8、济迅速发展的经济社会发展模式。在温州经济模式的发展中始终贯穿着这样一条线索，即政府职能的创新和市场化趋向。在市场替代政府过程中，政府逐渐地从被动走向主动转变职能，进入了一种新形势下的“有为”状态，积极介入市场失灵的领域，发挥政府矫正市场缺陷的作用，促进了经济与社会的协调发展。7史晋川：浙江的现代化进程与发展模式，浙江社会科学1999年第3期。 二、地方政府在温州经济模式演进中的职能创新由于受改革的初始条件8林毅夫、蔡日方 、李周：论中国经济改革的渐进式道路，经济研究1993年第9期。和改革成本9樊纲：两种改革成本与两种改革方式，经济研究1993年第1期。等因素的制约，我国的市场化改革选择了一条
9、渐进式的道路。这种改革的逻辑起点显然落在了地方这一层次，也决定了地方政府在市场化进程中的先行角色。在渐进式改革过程中，中央政府进行了分权。但由于放权让利的同时，中央并没有给地方政府提供充足的发展经济所必需的资源保证，也没有完善的资源配置机制，特别是温州，出于战略和地理位置等方面的考虑，国家的投资一直很少。这更迫使地方政府根据本地实际，从原有的体制外进行突破，创造性地发挥地方政府的职能。这主要表现在以下几个方面。1、保护和促进市场主体的成长，引导市场经济发展。在渐进式改革过程中，浙江成为我国经济发展最快的省份之一，也是市场化进程走在前列的省份。10陈宗胜等：中国经济体制市场化进程研究，上海人民出
10、版社1999年版，第334页。在这一市场化取向的改革中，温州地方政府在改革初期带有“无为而治”的特征，但需注意的是，这种形式上的“无为”内含着内容上的许多积极的“有为”。11万斌主编：浙江改革开放20年的理性思考，浙江人民出版社2001年版，第149页。温州对群众首创的“温州模式”先是默许继而支持和引导，特别是在地方性市场法规的制定和股份合作企业的制度建设上，起到辅助作用。12李军鹏：论辅助政府模式：温州政府职能转变的经验，温州论坛2001年第3期。 在研究温州经济模式发展阶段中我们可以发现，早在党的十五大召开之前，温州就出现了“戴红帽子”式的民营企业，即股份合作制企业。13谢健、任柏强：温州
11、民营经济研究，中华工商联合出版社2000年版。为了促进股份合作制的发展，温州市政府先后出台了一系列的政策法规。1987年首先出台了关于农村股份合作企业的若干问题暂行规定，明确指出它不同于一般集体所有制企业，也不同于私营合伙企业，从而为私营企业戴上了“红帽子”。 1988年温州市政府颁布了关于私营企业和股份合作企业若干问题的通知。1989年颁布了关于股份合作企业规范化若干政策问题的通知，进一步确定股份合作企业是新型的合作经济，是社会主义集体经济的组成部分。1990年6月，温州颁布了推进股份合作企业发展的20条政策规定。其中关于企业产权制度的规定主要是：企业资产由股东个人所有与企业集体所有两部分构
12、成。但由于温州大多数股份合作制企业最初创办时很少有集体入股，所以它实质上绝大多数由个体私营企业组合而成。1992年初，温州市政府决定将股份合作制引入城镇集体工业、大集体、国营企业，建立适应社会主义市场经济体制的现代企业制度。1992年颁布的关于大力发展股份合作企业的规定明确肯定了股份合作企业是温州广大群众在十年改革实践中所创造的一种新型合作经济组织；颁布的关于鼓励个体私营经济进一步发展的决定，则规定了放宽从业对象、放宽经济范围、放宽经营方式、放宽注册资金和企业名称限制、简化登记审批程序、鼓励兴办“三资企业”、鼓励科技开发、鼓励企业上规模、上水平、保护合法权益等。 1993年颁布了温州市城镇集体
13、企业实行股份合作制改组试行办法。1994年颁布了温州市股份合作企业管理规定，将两个以上投资者组建的企业纳入了“股份合作”的范畴并将其视为“社会主义集体经济的组成部分”，不只是将其视为“必要的补充”，而这一点直到1999年才在中华人民共和国宪法“修正案”中得到体现。至1997年12月温州市政府又先后颁布了关于进一步支持引导股份合作制经济发展的若干意见、关于进一步鼓励和引导个体私营经济加快发展的若干意见等五个文件。从以上这些文件可以看出温州地方政府对股份合作制这一种新型经济组织形式的重视。这些规定，对民营企业的产权及其最初发展起到了较好的政治保护作用，引导了市场经济的发展，促进了市场主体的成长，为
14、温州模式的形成与实践创造了良好的政治环境。2、解决企业负外溢影响，加强微观规制，做好宏观调控在引导市场经济发展、规范市场经济行为方面，温州市政府一方面减少对企业微观事务的干预，把更多精力放在抓市场法规建设、建立市场秩序、明确市场规划上，另一方面尽量弥补市场机制的不足，解决市场不能解决或成本过高的问题，主要是企业在生产经营过程中产生的负外溢性影响。所谓负外溢，是指企业的行为从不利方面影响其它企业或个人，但又无须负担应有的责任，从而使这些受影响的企业或个人为此被迫支付额外的成本以减轻不利影响，如环境污染问题，假冒伪劣信用危机问题等。通过地方政府的规制，制定严格的规章制度，强制这些负外溢性的企业执行
15、，使其外在成本内在化，从而使这些影响市场经济运行的不稳定性、盲目性、分配不公和假冒伪劣等问题得以解决。所谓政府规制，是指在以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善市场机制内在问题（广义的“市场失灵”）为目的，政府干预和干涉经济主体（特别是对企业）活动的行为。14植草益：微观规制经济学，中国发展出版社，1992年版，第19页。这里所说的规制，是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为已任，以法律为根据，以大量颁布的法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体（主要是企业）的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制或干预。15余晖：政府与企业：从宏观管理到微观管制，福建人民出版社1997
16、年版。对质量进行规制的方法主要是制定产品和服务质量标准，使其负外溢性影响内部化。在温州经济的发展过程中，乐清市柳市镇低压电器、鹿城区的皮鞋等出现的假冒伪劣现象一度盛行，严重影响了本地社会经济的发展。针对产品质量问题突出的情况，温州市政府于1994年5月10日举行了一次前所未有的万人大会，主题是“质量立市”，并制定了“质量立市358工程”，还制定了我国第一部质量立市地方性法规温州市质量立市实施办法，从而逐步解决了“信息偏在”情况下出现的“莱蒙”市场，16乔治阿科勒夫：“莱蒙市场：质量不确定性与市场机制”，市场经济新秩序，中国人民大学出版社1993年版，第48页。较好地遏制了“劣货驱逐良货”的势头，使市场的自组织功能得到有效的发挥。到目前，温州已走
