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1、公共治理视角下东莞市虎门镇餐饮行业食品安全监管研究摘要近年来，食品安全已经成为人们最为关注的问题，同时也是国家重点关注的问题之一。食品安全不仅仅是民生问题，更是社会问题和国家问题。随着人民生活节奏的加快和生活水平提高，餐饮业得到快速发展，食品安全也成为人民关注的问题，食品监管部门的压力日益增加，工作量增加。餐饮行业作为食品供应链的终末端，它累积了所有前期环节的食品安全隐患和风险。餐饮服务具有现场制作现场消费的特点，是最直接与消费者接触的，它的安全至关重要。餐饮服务的监管能力直接影响到群众对政府治理能力的评价，是政府管理社会的重要环节。随着经济的快速增长和科学技术的进步，一些新的食品安全问题不断
2、涌现，例如滥用食品添加剂，三聚氤氨添加到牛奶中来提高氮的含量（牛奶中以氮的含量来计算蛋白质含量），使用非食用物质加工食品等。食品安全工作形势日趋严峻，折射出当前餐饮环节行政执法的问题。当前，虎门镇餐饮环节行政执法主要存在以下问题：一是餐饮环节工作队伍专业素质不高，缺乏专业的法律人才，为行政执法提供专业的法律意见。二是基层执法人手不足，监管对象与执法人员比例失调。三是行政监管重审批轻监管，重事后追究轻事前防范。四是政府对行政执法进行干预，影响行政执法的独立性。五是快速检测技术跟不上突发多变的食品安全问题，未为行政执法提供技术支撑。六是联合执法力度不足，对涉及多部门的食品问题未能有效解决。七是缺乏
3、有效社会监督机制，没有形成社会共治。本文对虎门镇的餐饮行业食品安全监管进行研究，试图探讨对餐饮行业食品安全监管研究，试图探讨创新餐饮食品安全监管的途径，以不断提高餐饮食品安全监管工作效率，为虎门的食品安全提供更好的保障。本文主要按照以下结构来开展：文章第一章介绍了研究的背景及意义，国内外研究现状,阐述了研究的方法、思路和创新之处。第二章介绍了行政执法相关理论研究。第三章介绍了公共治理视角下虎门镇餐饮行业食品安全监管的现状；第四章国内外餐饮行业食品安全监管及其经验借鉴；第五章公共治理视角下虎门镇餐饮行业食品安全监管对策。关键词：公共治理餐饮行业食品安全虎门镇目录摘要IABSTRACTII目录IV
4、图表目录VIII第一章绪论11.1选题背景11.2选题意义11.2.1理论意义11.2.2现实意义213国内外研究现状313.1国内研究现状313.2国外研究现状61.3.3简要评述81.4研究思路91.5研究方法91.6可能的创新之处101.7本章小结10第二章相关概念和理论112.1相关概念112.1.1公共治理的概念112.1.2餐饮服务的概念112.1.3食品安全的概念112.2公共治理视角下餐饮行业食品安全监管的内容112.2.1食品监督部门要加强对餐饮行业食品安全的行政执法112.2.2新闻舆论部门要加强对餐饮行业食品安全监管的报道122.2.3餐饮行业协会和行业自身要加强对食品安
5、全的监督约束122.2.4消费者与消费者协会要加强对餐饮行业食品安全的监督122.2.5食品检验机构要加强对餐饮行业食品安全的监督1323相关理论132.3.1公共治理理论132.3.2信息不对称理论142.4餐饮行业食品安全监管的内容和手段142.4.1餐饮行业食品安全监管的内容142.4.2餐饮行业食品安全监管的手段152.5本章小结16第三章公共治理视角下虎门镇餐饮行业食品安全监管的现状173.1近年来餐饮环节食品安全事件173.2公共治理视角下虎门镇餐饮行业食品安全监管的现状分析173.2.1虎门镇餐饮服务行业的分布状况173.2.2食品监管部门加强了对餐饮行业的日常监督检查203.2
6、.4第三方监测机构加强了对餐饮行业食品安全抽检分析213.2.5新闻舆论部门加强了对餐饮行业食品安全监管的报道分析223.2.6餐饮行业协会加强了对食品安全的监管233.3公共治理视角下虎门镇餐饮行业食品安全监管存在的问题233.3.1基层食品安全监管部门不健全233.3.2第三方检测机构未充分发挥监管作用243.3.3餐饮行业协会和行业自身未加强对食品安全的监督约束253.3.4消费者和消费者协会对食品安全的监督较薄弱263.3.5新闻舆论部门对餐饮行业食品安全监管的报道不够充分273.4虎门镇餐饮行业食品安全监管存在问题的原因283.4.1餐饮行业流动性大致使执法难以有效实行283.4.2
7、餐饮单位食品安全责任意识不强283.4.3政府重视度不够使得行政执法人力不足293.4.4执法人员的专业素质难以胜任繁重的执法任务303.4.5餐饮行业的责任意识和自律性薄弱313.4.6行业信用体系还不健全313.4.7食品安全追溯机制尚不完善323.5本章小结32第四章公共治理视角下国内外餐饮行业食品安全监管的经验借鉴334.1国外餐饮行业食品安全监管及其经验借鉴334.1.1新加坡餐饮行业食品安全监管334.1.2德国餐饮行业食品安全行政执法344.1.3国外餐饮行业食品安全行政执法的经验借鉴364.2国内餐饮行业食品安全行政执法及其经验借鉴364.2.1香港餐饮行业食品安全行政执法36
8、4.2.2台湾餐饮行业食品安全行政执法374.2.3国内餐饮行业食品安全行政执法的经验借鉴39第五章公共治理视角下完善虎门镇餐饮行业食品安全监管的对策建议415.1健全餐饮行业食品安全监管体系415.1.1充分利用社区协管员队伍，强化监督力量415.1.2明确政府监管权限415.2完善餐饮行业食品安全监管机制425.2.1建立餐饮行业食品安全应急处置机制425.2.2完善食品安全的追溯机制4253构建餐饮服务行业食品安全信用体系435.3.1落实餐饮服务单位食品安全第一责任人制度435.3.2深化量化分级信誉等级评定435.3.3建立不良行为扣分制度435.3.4提升餐饮从业人员的食品安全意识
9、445.4促进餐饮行业食品安全的社会共治445.4.1新闻机构要加强对餐饮行业食品安全监管的报道445.4.2餐饮行业协会要强化对行业自身的监督约束455.4.3充分发挥消费者和消费者协会的监督作用455.4.4提高第三方独立检测机构的监督效能465.5本章小结46结语47参考文献48攻读博士/硕士学位期间取得的研究成果52致谢53图表目录图1-1研究思路9表3-1虎门镇2018年餐饮单位量化分级情况表18图3-1虎门镇2018年餐饮单位类别占比19图3-2虎门镇2018年餐饮单位量化占比19表3-2虎门镇2015-2018年餐饮服务食品安全行政执法统计表21表3-3虎门镇2015-2018年
10、餐饮行业食品安全监督性统计表21图3-32015-2018年虎门镇餐饮行业食品安全报道统计22图3-42015-2018年虎门镇餐饮行业食品安全监督性抽检合格率24图3-52015-2018年虎门镇消费者投诉统计表26图3-6虎门镇餐饮行业食品安全报道分析27表3-4虎门镇餐饮工作组人员分类表30图4-1德国食品安全管理架构图35图4-2香港食品安全管理架构图36第一章绪论1.1选题背景食品是人类赖以生存和发展的物质基础。中华人民共和国食品安全法对食品安全有明确解释，食品安全是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。食品安全是人民普遍关注的民生问题
11、，政府高度重视。随着社会发展和科技进步，食品安全问题不但没有减少反而呈现上升的趋势。一些新的食品安全问题不断涌现，例如滥用食品添加剂，三聚氤氨添加到牛奶中来提高氮的含量（牛奶中以氮的含量来计算蛋白质含量），使用非食用物质加工食品等。餐饮行业作为食品安全的末端环节，积累了上游行业的许多食品安全隐患，同时也是最容易发生食品安全事故的环节。餐饮服务具有现场制作现场消费的特点，是最直接与消费者接触的，它的安全至关重要。餐饮服务的监管能力直接影响到群众对政府治理能力的评价，是政府管理社会的重要环节。随着生活水平的不断提高和工作节奏加快，餐饮行业营业总额每年以超过10%的速度在增长。餐饮单位多以中小型单位
12、为主，从业人员也多未受过专业知识培训的外来务工者居多,而上规模的餐饮单位只占少数，餐饮行业的发展还未向高技术水平方向。监管部门的监管对象与监管人员数量不成比例，监管人员的执法不严的现象仍有存在。快速检测技术跟不上突发多变的食品安全问题，未为行政执法提供技术支撑。针对餐饮行业的一些问题，政府通过创建食品安全示范街，开展食品安全专项行动，创建“文明城市”的整治运动等活动来提升餐饮行政监管能力。虽然跟以往行政监管相比有了理念的创新和执法力度的加强，但在基层餐饮行政执法中仍存在不少问题。因此餐饮行业食品安全监管中存在的问题及解决对策的研究是十分有必要的。1. 2选题意义1.2.1理论意义第一，有利于完
13、善地方食品安全监管理论。以东莞市虎门镇餐饮行业食品安全监管情况来分析完善地方食品安全监管理论。中华人民共和国食品安全法第六条规定，县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。现有的食品安全监管工作主要集中在镇级，但是现有的食品安全监管研究主要集中在国家体制的机制层面，关于地方政府如何监管餐饮行业的理论研究不多。通过本文的研究，可以弥补镇街基层餐饮行业食品安全监管的不足。第二，有利于丰富信息不对称理论的内容。餐饮行业存在严重的信息不对称，“厨房重点
14、,闲人莫进”这种观点在人民心中是根深蒂固，人民觉得厨房是餐饮店禁地，消费者没权力去了解厨房的环境与条件。因此，消费者选择餐馆只从价格、口味、菜式等去选择，而不能厨房的条件、环境以及厨房的管理方面去选择。从公共管理的角度看存在着信息不对称的情况。监管部门通过“明厨亮灶”、“开放式”厨房、公示餐馆量化等级等方式，使得消费者能有对餐馆了解的权力，增强人民群众参与餐饮行业食品安全监管，形成“食品安全，人人有权”的社会良好氛围。1.2.2现实意义第一，有利于解决未经许可从事餐饮经营活动的执法难题。现阶段对未经许可从事餐饮经营的执法存在以下困境：一是调查取证的难度大。二是罚款金额过高，难以执行。三是违法现
15、象容易反复，难以杜绝。本文从公共管理的视角，探索餐饮行业食品安全管理，分析餐饮行业监管部门对食品安全监管存在的问题。解决餐饮无证经营的执法难题。第二，有利于解决网络订餐的信息不对称问题。网络订餐是随着网络时代发展起来的,网络订餐可以说是新的业态，也可以说是旧业态。说它是旧业态是因为它还是餐饮行业，网络订餐并不需要对餐饮店有特别的要求。而说它是新业态是因为顾客只利用网络就可以有人把餐送到面前，可以说顾客对餐饮店并不了解，也有可能是点餐饮的店与送餐的店并不是同一店。消费者存在信息不对称。本文通过分析信息不对称的原因，利用中华人民共和国食品安全法的相关条例和第三方平台的协助管理，利用网络订餐行业的监管手段，来解决网络订餐的信息不对称。第三，有利于提高社会公众参与的食品安全监督意识。“厨房重点，闲人莫进”这种观点在人民心中是根深蒂固，人民觉得厨房是餐饮店禁地，消费者没权力去了解厨房的环境与条件。因此，消费者选择餐馆只从价格、口味、菜式等去选择，而很少从厨房的条件、
