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1、第十章 国家预预算与预预算管理体制第一节 国家(政府)预算一、政府预算概念u政府预算是国家及其财政发展到一定阶段而形成的一个新范畴，是经立法程序批准的政府年度财政收支计划。u它反映着政府活动的范围、方向和政策，体现了一定时期内的政府施政方针和所要达到的政治、经济和社会发展目标。 政府预算的理解政府预算是政府基本财政收支计划，它是以收支一览表的形式表现的、具有法律地位的文件，是政府财政实现计划管理的工具。 形式上是一种收支计划表；政治上是具有法律效力的文件；手段上是政府调节国民经济的工具。二、预算组织体系（级次）1、政府预算一般按照“一级政权设立一级预算”原则建立相应的预算体系。2、我国预算法规
2、定，设立五级预算体系。中央；省、自治区、直辖市；设区的市、自治州；县、自治县、不设区的市、市辖区；乡、民族乡、镇五级预算。 政府预算的组成体系 中央预算省预算 省本级预算 市总预算市本级预算 县总预算县本级预地方预算 乡预算直辖市预算 自治区预算 3、中央预算亦称为中央政府本级预算，是经法定程序批准的中央政府的预算收支计划，是中央履行职能的基本财力保证，在国家预算管理体系中居于主导地位。中央级预算由中央主管部门的行政单位预算、事业单位预算、企业财务计划、基本建设财务计划、国库和税收计划等汇总而成。4、地方预算经法定程序批准的地方各级政府的财政收支计划的统称，负有组织大部分国家预算收入和相当部分
3、预算支出的重要任务，是地方政府职能实施的财力保证，在国家预算管理体系中居于基础性地位。 三、政府预算类别（一）单式预算和复式预算1、单式预算是传统的预算组织形式，是在预算年度内将全部的财政收入和支出汇集编入一个预算，形成一个收支项目对照表。2、复式预算是在单式预算的基础上发展演变而来的，是在预算年度内将全部的财政收入和支出按经济性质汇集分别编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。通常分为经费预算和资本预算。 复式预算经费预算收入主要是税收、费收入等政府经常性收入支出是用于政府行政、文教国防等方面的经费开支资本预算收入主要是债务收入支出主要用于经济建设方面（二）增量预算和零
4、基预算1、增量预算基数法预算 是指财政收支计划指标是在上一个财政年度的基础上，根据新财政年度的发展情况而递增的一种预算组织形式。2、零基预算因素法预算不以原有预算及其实际执行情况为基础，而是一切以零为起点，对计划期所有的支出逐项进行成本效益分析，在根本上考虑其必要性和应有规模的基础上，从头开始编制预算的一种组织形式。（三）项目预算和绩效预算1、项目预算是只反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出的经济效果的预算。2、绩效预算是以项目的绩效（效益）为目标，以成本为基础而编制的预算。（四）总预算、部门预算和单位预算1、总预算：是由汇总的本级政府预算和汇总的下一级总预算汇编而成。2、部门预算：是政府
5、各部门按照财政部的统一规定和标准表格，编制反映本部门所有收入和支出情况的预算。3、单位预算：是实行预算管理的国家机关、社会团体和其他单位，在预算年度内的收入和支出计划。四、政府预算原则五、预算制度的完善（一）部门预算部门预算是以部门为依托，以部门为基础单元，全面反映部门收支活动的综合预算。部门预算，就是一个部门编制一本预算的政府预算制度。它由政府各部门编制，财政部门审核， 各级人大会审议通过。部门预算主要包括一般预算和基金预算一般预算收入部门及所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等。支出部门及所属事业单位的基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、各
6、项事业费、社会保障支出及其他支出。基金预算收入部门按国家规定取得的基金收入，如水利部门的水利建设基金、电力部门的电力基金、铁路部门的铁路建设基金等。支出部门按国家规定从基金中开支的各项支出。（二）国库集中收付制度政府所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理银行开设账户，所有财政性资金收付都通过财政部门在国库银行开设的单一账户集中办理，实行财政直收直付的制度。也叫国库单一账户制度。由国库集中收入制度和国库集中支付制度。国库集中收付制度具有三个基本特征一是取消各单位的银行账户，由财政统一开设国库单一账户；二是所有财政收入直接收缴入国库，所有财政支出根据部门预算均由财政集中支付到商品和劳务的提供者，
7、减少资金拨付过程的环节；三是财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构，对国库进行专职管理。我国国库集中支付制度的主要内容国库集中支付制度：就是对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者帐户的全过程集中进行全面的监控制度。建立国库单一账户体系、规范收入收缴程序、规范支出拨付程序。1、管理体系和机构设置。根据集中支付的程序，需要设置两大类机构：预算审核部门和资金支付部门。 2、资金管理方式建立单一账户与分类账户相结合的账户体系。取消各预算单位原来的账户，在人民银行开设“国库单一账户”，将所有财政资金都存放于该账户，并在预算单位需要实际支付时，将资金从国库单一账户直接拨付供应商。建
8、立国库分类帐册管理体系，即在国库单一账户下为每个预算单位都设立支出总帐和分类帐，记录它们各自的预算执行情况和资金使用情况。财政部门每年给预算单位下达预算指标，委托支付中心办理具体的支付手续。3、资金运行程序按照财政资金的用途和性质，支出类型可分为大宗购买支出、工资性支出和其他支出三大类。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付制度和财政授权支付制度，相应也分别适用不同的支出程序。4、监督约束机制财政部门要对国库资金运行全过程进行监控，包括审核预算单位的年度预算安排和用款计划，制定财政资金管理的相关制度规定，对资金拨付的各个环节进行实时监控，对各种信息进行综合分析，及时发现问题
9、并提出解决方案。（三）“收支两条线”管理“收支两条线”管理是针对预算外资金管理的一项改革，其核心内容是将财政性收支（预算外收支属于财政性收支）纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。是强化预算外资金管理的重要方法。收缴分离（票款分离）和收支脱钩是实行“收支两条线”管理的核心。 第二节 国家预算法一、预算法的定义定义：预算法是调整政府在预算资金的筹集、取得、使用、分配、监督、管理等过程中所发生的社会关系和国民及代议机构对政府预算进行监督的法律规范的总称。要点：第一，预算法主要是对政府在预算资金的筹集、取得、使用、分配、监督、管理等过程中所发生的社会关系的调整；第二，预
10、算法也对国民及代议机构对政府预算进行监督的社会关系进行调整。二、预算法的调整对象 1、预算管理体制法律关系； 2、预算程序法律关系； 3、预算监督法律关系； 4、预算实体法律关系。三、预算法的基本原则1、合法性原则。即政府预算草案的提出、审批、执行、追加追减、审计以及决算等全过程始终处于法律的约束与规范之下。宪法的第62条、第67条、第89条、第99条和1995年开始实施的预算法。2、透明原则。即预算的内容，预算的编制、通过及变化、执行与监管等情况必须通过法定程序进行，并及时为公众所知悉。3、权责统一原则。即预算主体的权利或权力与义务或责任要一致，不能只使用权利或权力而不履行义务或承担职责。四
11、、预算法的地位与立法1、预算法的地位：预算法是宏观调控法之财政法的子法律部门，具有相当重要的法律地位。2、预算法的立法：1995年预算法、国家金库条例五、预算编制预算的编制，就是制订预算收入和预算支出的年度计划。（一）预算编制的原则1.健全性原则2.真实性原则3.合理性原（二）预算编制的形式按照复式预算编制。当前我国实际实行的复式预算，将国家预算分为经常性预算和建设预算。政府性基金预算管理的总原则是：基金全额纳入预算管理，实行收支两条线，收入全额上缴国库，先收后支，专款专用；在预算上单独编列，自求平衡，结余结转下年继续使用。（三）预算的编制内容中央预算的编制内容具体如下：1.本级预算收入和支出
12、；2.上一年度结余用于本年度安排的支出；3.返还或者补助地方的支出；4.地方上解的收入。中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。地方各级政府预算的编制内容具体如下：1.本级预算收入和支出；2.上一年度结余用于本年度安排的支出；3.上级返还或者补助的收入；4.返还或者补助下级的支出；5.上解上级的支出；6.下级上解的收入。（四）预算编制程序 国务务院于每年11月10日前向省、自治区、直辖辖市政府和中央各部门门下达编编制下一年度预预算草案的指示，提出编编制预预算草案的原则则和要求。财财政部根据国务务院编编制下一年度预预算草案的指示，部署编编制预预算草案的具体事项项，规
13、规定预预算收支科目、报报表格式、编报编报 方法，并安排财财政收支计计划。中央各部门门应应当根据国务务院的指示和财财政部的部署，结结合本部门门的具体情况，提出编编制本部门预门预 算草案的要求。省、自治区、直辖辖市政府根据国务务院的指示和财财政部的部署，结结合本地区的具体情况，提出本行政区域编编制预预算草案的要求。财财政部审审核中央各部门门的预预算草案，编编制中央预预算草案；汇总汇总 地方预预算草案，汇编汇编 中央和地方预预算草案。 六、预算审查和批准（一）预算的初步审查中央预算草案的主要内容由全国人大财政经济委员会初步审查。（二）预算的审批中央预算由全国人大审查和批准。地方各级政府预算由本级人大
14、审查和批准。（三）预算的备案预算的备案,是指各级政府预算批准后,必须依法向相应的国家机关备案,以加强预算的监督。（四）预算的批复各级政府预算经本级人大批准后，本级政府财政部门应当及时向本级政府各部门批复预算。 七、预算执行我国预算执行的主体包括各级政府、各级政府财政部门、预算收入征收部门、国家金库、各有关部门和有关单位。八、预算调整（一）预算调整的概念（二）不属于预算调整的情形 在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。（三）预算调整方案的审批（四）预算调整未经批准的处理 九、决算决算是指各级政府、各部门、各单位编制的经法定程序审查和批准的预算收支的年度执行
15、结果。决算包括决算报表和文字说明两个部分。第三节 预算外资金一、预预算外资资金的概念、性质质与范围围（一）预预算外资资金的概念及其性质质预预算外资资金,是指国家机关（包括国家权权力机关、国家行政机关、审审判机关和检检察机关）、事业单业单 位、社会团团体、具有行政管理职职能的企业业主管部门门（集团团）和政府委托的其他机构，为为履行或代行政府职职能,依据国家法律、法规规和具有法律效力的规规章收取、提取、募集和安排使用的，未纳纳入国家预预算管理的各种财财政性资资金。预预算外资资金属于国家财财政性资资金，不是部门门和单单位的自由资资金。（二）预预算外资资金的范围围预预算外资资金的范围围基本被限制在行政
16、事业业性收费费和政府性基金。二、我国预算外资金管理制度（一）预算外基金管理体制预算外资金是国家财政性资金,由财政部门建立统一财政专户,实行收支两条线管理。预算外资金收入上缴同级财政专户,支出由同级财政部门按预算外资金收支计划,从财政专户中拨付。（二）预算外资金的管理1.设立审批管理行政事业性收费要严格执行中央、省两级审批的管理制度。2.财政专户管理财政专户是财政部门在银行设立的预算外资金专门账户，用于对预算外资金收支进行统一核算和集中管理。财政专户分为中央财政专户和地方财政专户。3.部门预算管理部门预算是一个资金使用计划，它要求各部门必须对资金使用提前安排、合理规划。第四节 预算管理体制一、预算管理体制的概念和内容（一）概念：是处理中央政府和地方政府以及地方财政各级之间的财政关系的基本制度，其核心和实质是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。（二）主要内容1、确定预算管理主体和级次；2、预算收支的划分原则和方法；3、预算管理权限的划分；4、预算调节制度和方法。二、分级分税预算管理体制简介（一）分级分税预算管理体制的要点（财政联邦主义）1、主体确定：一级政权，一级预算主体，
