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1、 构建重大行政决策终身责任追究制度的困境与路径选择 聂帅钧（四川大学，四川 成都 ）摘 要：无论是依据民主法治理论抑或是建设责任政府的要求，领导干部都应对其行政决策负责。构建重大行政决策终身责任追究制既是依法治国的客观需要，又是建设法治政府的应有之义。对此，本文从当前我国构建重大行政决策终身责任追究制度的困境出发，在分析产生问题原因的基础上，提出了构建重大行政决策终身责任追究制的建议。关 键 词：重大行政决策；责任终身制；责任追究；领导干部 ： ：（）收稿日期： 作者简介：聂帅钧（），男，河南洛阳人，四川大学人权法律研究中心工作人员，四川大学法学院硕士研究生，研究方向为宪法与行政法学。重大行政
2、决策关乎人民的福祉，涉及经济、文化和社会生活的各个领域，一旦决策失误将会给国家和人民造成无法挽回的损失。近年来，行政决策失误的现象在各地频频出现，如云南省河口县耗资亿元打造的“中国东盟河口国际旅游文化景观长廊”，建成三年之后就面临被大部分拆迁的命运。为此，党的十八届四中全会明确提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。与以往的决策责任制不同，目前党中央明确强调的重大决策终身责任追究制度，无论责任人调任或离任，还是事发已久都要追究其法律责任。由于重大行政决策影响范围广、涉及不同社会主体利益诉求、决策效果又一时得不到显现，所以，决策者往往会急功近利、盲目地作出决策，而重大行政决策终身责任
3、追究制度的建立将会倒逼领导干部增强责任意识，以实现决策权和决策责任的相互统一，推进法治政府建设。不管行政决策的内容如何复杂，就其本质而言，与行政执法一样，都是一种来源于公民权利的国家权力。因此，唯有构建重大行政决策终身责任追究制度，才能有效地制约领导干部的决策权，规范行政权力，进而构建责任政府、实现决策法治化。一、构建重大行政决策终身责任追究制度面临的困境（一）重大行政决策终身责任追究的事项范围和权限划分边界不统一把哪些行政事项纳入重大行政决策范围，是构建重大行政决策终身责任追究制度的起点和前提，它直接决定了终身责任追究的广度和深度。如果对重大行政决策的范围界定过宽，则会挫伤领导干部决策的积极
4、性，在决策时瞻前顾后、犹豫不决；如果界定过窄，则扩大了“权力寻租”空间，为滋生“权钱交易”的腐败行为提供可能。目前，由于在经济发展、地域因素等方面存在着差异，各地界定的重大行政决策事项的范围并不一致，这必然会导致犯同样错误的领导干部受到的处罚不一样，这既有损法律的公正和权威，又破坏了法秩序的统一性。如广州市相比上海市而言就增加了开发利用重大自然资源、文化卫生资源等事项。就重大行政决策的事项范围和权限划分边界而言，我国目前尚无专门的行政决策法，关于行政决策方面的法律规章较少，位阶也较低。通过对各地出台的有关重大行政决策文本的考察不难发现，目前全国还没有界定重大行政决策事项范围和权限划分边界的统一
5、标准，各地政府的规章对此也都是概括性的说明。重大行政决策的模糊性和不确定性极易导致各级政府滥用或误用公权力，因此，笔者认为，明确重大行政决策事项范围和权限划分边界，有助于重大行政决策终身责任追究制度的构建与实施，但值得注意的是某些依照法定程序作出的重大行政决策，虽然在当时的条件和环境下具有合法性和科学性，但随着社会的发展和变化可能会成为带来一定危害的行政决策，对于这些缺乏“期待可能性”的决策则不应纳入重大决策终身责任追究制度的范畴。也就是说，应当区分是重大行政决策失误所导致的危害还是重大行政决策实施过程中“不可抗力”所导致的危害，如果重大决策是领导干部依法定程序作出的，就不应当追责。（二）重大
6、行政决策终身责任追究主体存在片面性“责任追究制度的建立，重要的是要有明确的责任追究主体。”追究主体的权威、公正与否直接关系到责任追究能否落实到位、追究结果是否科学合理。目前，我国重大行政决策终身责任追究主体存在片面和单一性，导致相关权力机关、司法机关、媒体及公众的问责力度比较薄弱，由此重大行政决策终身责任追究的过程和结果也难以得到公众的信服。按照追究主体是否存在于行政系统内部，可划分为“同体”责任追究和“异体”责任追究，实践证明，行政系统内的“同体”责任追究效率高、执行力强，并且具有较强的专业性，但囿于上下级之间的“牵连”关系，使很多责任追究难以做到客观、公正。缺乏“异体”责任追究的重大行政决
7、策终身责任追究是苍白无力的。事实上，现行法律框架下“异体”责任追究仍有待加强。首先，人大作为我国最高的权力机关，各级政府都要对其负责，其自然具有追究的职权，但在责任追究实践中，人大对行政机关的重大行政决策的监督并没有完全发挥应有的作用。其次，重大行政决策终身责任追究没有纳入行政诉讼受案范围，导致检察机关对政府重大行政决策的合法性审查不到位，也极大地削弱了司法机关在重大行政决策终身责任追究中的地位。最后，由于缺乏相应的问责渠道与机制，媒体和公众在某种程度上只是在舆论上给政府施加压力，对于政府追不追责、如何追责并无太大的影响，这就难免会出现消极追责的问题。由此可见，多元化追责主体的缺位使得重大行政
8、决策问责结果的公信力和权威性在很大程度上有所降低。（三）重大行政决策终身责任追究的对象不够明晰“有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿”是法治政府依法行政的基本理念，行政决策失误必须要有明确的责任人来承担相应的责任，否则重大行政决策终身责任追究制度的公正性、权威性就会大打折扣。在我国，由于特殊的历史原因，党政之间、不同行政部门之间的职责交叉现象还大量存在，对权力和责任划分在有些方面很不明晰。一方面，在我国现行体制下，一些行政领导干部同时兼任人大代表、政协委员等职，不同的政治身份之间存在的职能交叉导致相关部门难以准确合理地界定追责对象，这种责任主体自身权责不清给责任的追究和认定带来了困难
9、，同时各职能部门上下级之间职能重叠、事权不清，也导致了在出现问题后很难科学界定责任的大小；另一方面，依据我国宪法和相关法律规定，各级政府实行行政首长负责制。然而，在实践中，行政决策往往是党委集体作出的，领导干部只享有行政裁量权，负责执行具体事务，倘若党委集体决策失误，往往会因找不到具体的责任人转而追责领导干部，这显然有失公允。即便是追责党委集体，而相关人员责任的量化无疑又是个难题，因此，“高级行政官员即使是决策观点的形成者，却因为不直接发布决策而游离在责任追究模式之外”。（四）重大行政决策终身责任追究制度的规定不具体在实践中，因重大行政决策终身责任追究制度缺乏具体的规定，可操作性不强，对追究的
10、责任惩罚的力度不够，往往会导致责任追究难以到位。这主要体现在：首先，行政问责尚未法制化和制度化，容易受领导批示和社会舆论的影响，存在畸轻畸重的情况。而责任追究程序不健全，在追责过程中就易受到问责对象“背景”、“实力”、“关系网”等因素的影响，造成责任追究的困难。其次，对被问责的领导干部的复出、提拔缺乏程序规定，导致重大行政决策终身责任追究的效力大减或流于形式。被问责的领导干部“异地复出”、“带病提拔”的情况，在一定程度上降低了党和政府在公众中的威信。第三，现有责任规定存在的不足。在中国共产党章程（以下简称党章）中的党内撤职以及在中华人民共和国公务员法（以下简称公务员法）中的撤职都没有规定相应的
11、适用条件，且党章中并没有说明重大决策失误是否给予纪律处分。第四，重大行政决策的终身责任追究制度与刑法上的追诉时效的法律规定存在一定的冲突和矛盾，重大行政决策的终身责任追究制度有违法律上的时效制度，二者在现有的法律框架内无法有效衔接。因而，重大行政决策的终身责任追究制度在实际操作中就沦为了一纸空文，发挥不了应有的作用。第五，重大行政决策的终身责任追究制度中的同体问责没有回避制度，难以避免“官官相护”；重大行政决策责任追究过程中的重要信息未予以公开，难以规避“暗箱操作”；重大行政决策责任追究过程中的相关利益人未能参与听证，难以保障责任追究的公平与公正。二、构建重大行政决策终身责任追究制度面临困境的
12、原因（一）法律制度不健全使重大行政决策终身责任追究于法无据当前，重大行政决策责任追究的运动式、非常态化与责任追究领域法律不健全有着较为直接的关系。首先，在全国范围内并没有统一的、有关重大行政决策责任追究的法律，仅在公务员法、行政机关公务员处分条例等法律法规中有一些相关的规定。一方面，虽然中国共产党党内监督条例（试行）和中国共产党纪律处分条例等党规党纪对决策失误责任追究做了规定，但其并非是法律，且仅是针对党内的领导干部做出的；另一方面，虽然各地立法不少，但效力层级较低、适用范围有限、宽严不一等问题的存在也给决策责任追究带来了诸多困难。其次，重大行政决策终身责任追究的相关规定过于原则，不易操作。如
13、宪法和地方组织法中都规定了各级人大及其常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，但对“重大事项”却没有明确的界定，致使这一规定难以量化，以至于各地的“面子工程”很少经过人大的表决通过，进而导致了公共财政和资源的巨大浪费。（二）法治文化欠缺对重大行政决策终身责任追究制的负面影响由于缺乏法治文化与官员问责的政治文化传统，尤其是法治观念的缺失，严重阻碍了我国行政决策的民主化、科学化进程。在行政决策过程中主要表现为：从行政决策的理念来看，“官本位”思想还根深蒂固地存在着，行政决策权还经常呈现出膨胀的态势，因此在决策时往往忽视公众的
14、诉求，不以人民的实际需求为导向、不以国家权力为核心；同时，因公众参与不够广泛，一旦失误便以“缺乏经验”、“交学费”为由推卸责任。从领导干部自身来看，他们往往只重视手中的行政决策权力而忽视行政来自www.lW5u.CoM决策责任，在作出涉及公众利益的重大决策时缺乏基本的法治思维，为了追求政绩和效率，他们往往不遵循法定的标准和程序，而是把个人意志凌驾于宪法和法律之上。（三）权力配置不健全增加了构建重大行政决策终身责任追究制度的难度权力配置不均和运行缺乏监督是构建重大行政决策终身责任追究制度困境的重要原因。首先，在权力配置层面，存在党与政府之间的权力边界模糊即“党政不分、以党代政”的问题。具体到行政
15、决策中，就是因党政职责部门权限不清，故而在行政决策追责中无法明确责任人。其次，在权力运行层面，政府超越法律的授权范围，人大未尽到应有的监督职责，权力缺乏有效的监督等，当重大行政决策终身责任追究触及权力本身时便很难再进一步。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”三、构建重大行政决策终身责任追究制度的路径构建重大行政决策终身责任追究制度的路径可以分为基本原则和具体途径两个方面，从应然的角度讲，重大行政决策终身责任追究需要一定的原则指引和评价以实现其公平、合理；从实然的角度讲，唯有依赖切实可行的路径，重大行政决策终身责任追究制度的价值目标才能得以实现。（一） 构建重大行政决策终身责任追究制度的基本原则权责一致原则。所谓权责一致原则，是指行政官员享有的权力与其承担的义务具有高度的一致性，即行政官员在依法享有权力的同时也必须承担相应的义务，即权力有多大，责任就有多大。对此，笔者认为可以从两个方面加以理解：一是领导干部享有权力是以承担责任为前提的，二者必须高度统一、不可分割。“从规范意义上说，问责是由授权产生的。”问责是授予权力发展的必然结果，凡权力行使必定承担相应的责任。二是责任承担的多少与权力的大小之间存在正相关关系，两者
