试论政策终结的力场分析策略以我国劳动教养制度为例 王 亚（上海师范大学 法政学院，上海 200234）摘 要：我国正处于社会转型期，如何有效地对不适应新体制的旧政策予以终结甚为重要本文以我国劳教制度的废止为例，以政策终结的力场分析策略为理论框架，分析影响政策终结的推动力和阻碍力是如何相互作用并最终促成政策终结的，试图完善政策终结的理论研究，希望在实践中对制定有效的政策终结策略有一定指导作用关键词：政策终结；力场分析策略；劳教制度D089 文献标志码：A ：1002-2589（2015）19-0048-03收稿日期：2015-04-10作者简介：王亚（1990-），女，江苏南通人，硕士研究生，从事行政管理研究作为政策过程的最后一个环节，政策终结是政策更新与政策发展的逻辑起点，及时终止一项多余无效的或已经完成使命的政策，有助于节省政府资源、提高政府绩效、避免政策僵化以及优化现有的公共政策系统当前我国正处于社会转型期，许多不适应新体制的旧政策应予以终结如何对这些旧政策采取有效的终结策略显得尤为重要一、理论简述（一）力场分析法力场分析最初由美国社会心理学家库尔特·勒温（Lewin，2003）提出，它揭示了作用于某一物体的各种力量相互影响的关系模式。
根据勒温的研究，任何事物都处在一对相反作用力之下，且处于平衡状态其中，推动事物发生变革的力量为推动力；试图保持原状的力量是为阻碍力为了发生变革，推动力必须超过阻碍力，从而打破平衡、实现目标二）政策终结的策略研究及时有效地终结一项或一系列错误的或没有价值的公共政策,有利于促进公共政策的更新与发展、推进公共政策的周期性循环、缓解和解决公共政策的矛盾和冲突,从而优化和调整公共政策系统中外学者们提出了许多政策终结策略，归纳如下1.西方学者的政策终结策略巴尔达克（Bardach,1976）建议政策终结者要善于利用合适的时机促成政策终结德利翁（Deleon，1978）认为政策终结需要实施者积极营造和善于利用环境斯拜耶尔（Spirer,1983）则以项目管理的观点考察政策终结执行的策略2.我国大陆及台湾学者的政策终结策略宁骚（2003）根据我国实际,提出了政策终结的六项策略：重视说服工作，消除抵触情绪；注意因势利导，营造有利气氛；公开评估结果，争取支持力量；废旧立新并举，缓和终结压力；通过试探试点，避免矛盾激化；终结必要部分，减少终结代价林永波（2005）也从6个角度提出政策终结中的策略，即：改变犹豫心态；进行周全评估；掌握政治系络；体认自然时点；积极提供诱因；渐进进行缩减。
刘祖华（2008）认为，欲使政策终结得以发生，有三种可供选择的办法：增加推动力、削弱阻力、增强推动力和减少阻力并举中外学者在政策终结策略领域的研究已取得了丰硕的成果，但不难发现：这些策略普遍缺乏直观性和可操作性，这显然会给支持政策终结的决策者在制定具体方案时带来不便刘祖华学者的动力学模型可操作性较强，但由于深入研究不够，还缺乏说服力故进一步政策终结的力场分析策略研究，也是本文立意所在三）政策终结的力场分析策略政策终结的力场分析策略，就是运用力场分析法透视各种与政策终结相关的影响力量如何在促成政策终结过程中相互作用的1.促成政策终结的推动力政策终结的推动力包括：政策终结的原因和政策终结的支持者政策终结的原因可分为政策背景、政策执行和政策结果三方面（舒绪伟，2011）政策终结的支持者即为政策的反对者，是政策终结原因的载体，正是通过他们的宣传，不合理或失去存在价值的政策才为更多人所知2.促成政策终结的阻碍力政策终结的阻碍力包括：政策不能终结的原因和政策终结的反对者张国庆（2009）从利益、组织机构、成本和程序四个方面探讨了政策终结的障碍政策终结的反对者主要有政策受益者、制定者等，通过他们的抵制和宣传，才导致政策终结之路的不平坦。
3.政策终结的力场分析模型根据以上分析，我们把政策终结作为目标，目标是否能达成，关键取决于推动力和阻碍力之间的力量对比通过构建模型（见图1），我们可以很直观地观察影响政策终结因素之间的相互作用，通过制定合理的策略，增强推动力、减弱阻碍力，最终促成政策终结这一目标的达成二、案例引入——我国劳教制度的废止十八届三中全会上，废止劳动教养制度引发了巨大反响本文选取这一案例，着重分析影响劳教制度废止的推动力和阻碍力，以及推动力是如何战胜阻碍力最终达成政策终结的过程一）我国劳教制度的存废之争我国劳教制度创立于20世纪50年代近年来因其法律依据不足且违反宪法和上位法，有违罪罚相适应和程序正当等法治原则，在实践中被广泛滥用在该项政策被废止前，有关劳教制度的存废主要有两种声音：支持劳教制度继续存在，承认劳教制度存在缺陷，可以进行改良；支持劳教制度废止，认为该制度已不再适应新时期的发展要求，只有“除旧迎新”才能解决问题1.劳教制度不应废止的原因1）存在坚实的理论基础支持者认为，劳教制度的存在和发展有着坚实的理论基础劳教制度是党和国家根据马克思主义关于无产阶级改造社会、改造人类的基本原理，结合我国实际进行的一项基本政策实践。
2）维护社会稳定目前，我国处于社会转型期，社会矛盾比较尖锐，流动人口多，犯罪率偏高在这样的背景下，维稳是党和国家工作的重中之重，劳教就必然成为一项有价值的教育和改造违法者、预防和降低犯罪率、维护社会稳定的措施而存在3）弥补刑法和行政法的不足在治安处罚和刑事处罚之间或在事实的认定上有许多问题并不完全是法律所能具体涉及的，因此劳教制度对于那些“大错不犯、小错不断”的人具有一定震慑力，从而弥补了刑法和行政法的不足4）政府权力扩张的必然作为国务院出台的一项行政法规，之所以能成为法外之“法”，与政府自身行政权力的扩张不无关系扩张分为自然扩张和恶性扩张，即使排除恶性扩张，有限理性组织也不免为了让组织得以存续而将权力扩张5）尚不存在更好的制度劳教制度纵然有许多缺点，但其功能价值不可泯灭这也是许多主张改良的学者的观点由于目前尚不存在可以替代这项制度、实现相关功能的制度，突然废止将会给社会管理和社会稳定的局面带来一定的负面影响6）废止后，各地劳教所和劳教管理人员何去何从如果废止，全国的所有劳教所和劳教管理人员将面临解散的局面和任何政策改革一样，如何安置这些人员，尤其是国家公职人员的工作，妥善处理其中的各种利益纠葛，将对政府管理提出严峻的挑战。
2.劳教制度应该废止的原因1）政策本身“违法”无论从形式还是从实质上看，从实体还是从程序上看，劳动教养作为一种行政处罚，其法律依据都不充分，甚至可以说是“违法”的其发布主体是国务院，法律地位属于下位法，明显违反了《宪法》《立法法》《行政处罚法》等上位法的相关规定，且与《公民权利和政治权利国际公约》的相关规定相违背2）政策违反了罪行相适应原则公安机关对某人实行劳动教养，但其违法行为构不成刑事处罚，其严厉程度却明显高于管制、拘役、缓刑等刑罚措施3）劳教审批存在缺陷由于提请和决定劳动教养的权力系于公安机关一家，劳教管理委员会形同虚设，从而缺乏监督，且公安机关在行使劳动教养审批权时，缺乏任何形式的听证程序，而是采取不公开的、书面的审查方式由于整个程序没有其他主体（如司法行政部门或检察机关人员）的参与，更不允许被劳教者提出申辩意见，也不允许其委托律师或其他辩护人进行辩护，也就导致了劳教审批机关在决定是否适用劳动教养制度时存在很大的随意性4）劳教效果堪忧从劳教的效果看，由于劳教制度本身的缺陷和实践中许多劳教还缺乏科学化和人性化的管理方式等，许多被劳教的人员放出来后并不迷途知返，反而继续作恶这说明劳教制度的目的还未达到。
5）与当今社会发展要求不相适应随着“依法治国”这一基本方略在我国的贯彻实施和政府的转型，政府管理日益科学化、法治化，随着公民社会的发展和网络的普及，人们的法治观念和人权意识也容易增强，劳动教养制度因其自身的缺陷、实践中的问题，已明显体现出与当今社会发展要求不相适应6）存在多种可行的替代方案虽然劳教制度废止之后，暂时还没有新的政策作为替代，但实际上许多学者早在提出废除该项制度之时，在借鉴他国管理理论和实际的基础上，就也因地制宜地提出了许多可行的替代方案：如出台《违法行为矫治法》、建立健全社区矫正制度、在刑法中设置保安处分专章或在刑法中建立轻罪制度、分流处理等二）我国劳教制度废止的力场分析策略在我国劳教制度废止之前，反对政策终结的主要是公安部门，支持政策终结的群体来自法学界、实务界和社会公众领域，可谓有着广泛的“群众基础”值得注意的是，官方对此项制度的存废意见是模棱两可的：既不否认劳教制度的功能，也不否认劳教制度的缺陷1.政策终结的原因是主要推动力量我国劳教制度不仅制度本身合法性不足、违反罪刑相当原则、审批存在缺陷等，实践中劳教的效果也不堪其忧作为一项既缺乏合法性又缺乏合理性的公共政策，劳教制度已经完全符合政策终结的“标准”。
2.政[来自wWw.Lw5u.coM]策不能终结的原因大多站不住脚首先，从理论基础来看，废止劳动教养制度并不代表对马克思主义、毛泽东思想和邓小平理论正确性的否定，而且思想也在随着社会的发展而进步，为什么制度就不能发展进步其次，从维稳角度来看，原先的劳教制度也出现了许多被劳教者结束劳教期再次犯罪的现象；就弥补刑法和行政法的不足来看，在限制人身自由即剥夺人身自由的罚则问题上，我国现行的《刑法》与《治安处罚条例》已相互衔接得比较严谨，且即将出台的替代政策也将对上述不足加以弥补再次，从行政权力扩张来看，政府转型即政府有意识地减少职能、放权社会是发展趋势；就尚不存在更好的制度来看，实际上并不是没有可行的方案，且任何一项制度的出台都需要审慎的态度，只是时机还不够成熟最后，从利益相关者的挑战来看，我国自改革开放以来就开始在各领域进行利益重构，且已经积累了不少的克服变革阻力的经验，且由于涉及的利益相关者结构相对简单，应对挑战也不是大问题综上，政策不应终结的大多数原因都是站不住脚的3.支持者和官方的作用不可小觑无论从数量上还是结构复杂程度上看，劳教制度废止的支持者都要超过反对者这意味着，官方不得不考虑多数者的利益诉求。
另一方面，由于我国签署了《公民权利和政治权利国际公约》，故也受到国际上的压力而实际上，近年来越来越多的案例也让公安部门内部不少人员对劳教制度存在怀疑态度至此，由于“拉拢”了官方、少部分国际力量和反对者力量，劳教制度废止的提出只差一个恰当的时机了根据以上分析，我们不难看出：在我国劳教制度的废止过程中，推动力随着社会的发展日益增强，阻碍力则日益减弱由此可以得出，欲促成政策终结，分析影响终结的推动力和阻碍力的力量强弱，并制定相关策略来不断增强推动力和减弱阻碍力，政策终结便得以发生三、结语当前，我国正处于社会转型的关键期，如何及时有效地促成与新时期发展要求不相适应的公共政策的终结，将会是这番转型进程中浓墨重彩的一笔本文对刘祖华学者提出的力场分析法做了进一步探究，认为若想促成一项政策终结，只需要分析罗列出影响政策终结的推动力和阻碍力，画出其对应的力场分析模型以更加直观地分析双方力量的强弱，通过制定各种策略来不断增强推动力、减弱阻碍力，打破现平衡状态，最终实现政策的终结责任编辑：姚 丽）参考文献:[1]陈振明.公共政策学:政策分析的理论、方法和技术[M].北京：中国人民大学出版社，2003.[2][德]库尔特·勒温.拓扑心理学原理[M].北京：商务印书馆，2003.[3]汪银霞.政府信息公开的力场分析[J].情报理论与实践，2008（6）.[4]Bardach.E. Policy Termina。