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1、农业行政执法理论与实务操作第一章 行政处罚的概念一、行政执法的概念在讲述行政处罚前，我们先简要谈谈行政执法的概念。所谓行政执法，是指国家依照法定程序，适用法律、法规、规章以及其他具有约束力的决定、命令，对行政管理相对人采取的直接强制地影响相对人权利和义务的具体行政行为。行政执法的目的是执行、实施法律、法规，将法律、法规适用到具体人和事，使法律规范的要求在现实生活中得以实现，完成国家行政管理职能。行政执法的形式和内容是多种多样的，它主要影响相对人的权利和义务。 从内容上看，行政执法不仅包括对相对人直接采取影响其权利义务的措施，而且还包括对相对人权利、义务的行使和履行情况直接进行监督检查的活动。从
2、形式上看，行政执法机关所实施的监督检查、行政许可、行政征收、行政征用、行政处罚、行政强制等具体行政行为都属于行政执法之列。二、行政处罚的概念行政处罚是指国家行政机关或特定的组织对违反行政管理秩序，但尚不构成犯罪的公民、法人或者其他组织依照有关法律、法规、规章的规定所给予的法律制裁。这个概念包含了四层意思:第一，行政处罚是公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序应当承担的一种法律责任；第二，实施行政处罚的主体是特定的国家机关或特定的组织;第三，被处罚的行为是法律、法规、规章明确规定的违反行政管理秩序并明确规定给予何种行政处罚的行为;第四，被处罚的行为是尚不构成犯罪的行政违法行为。第二章 行政处罚的
3、基本原则行政处罚原则，是指由行政处罚法规定的设定和实施行政处罚时必须遵守的准则。它贯串于行政处罚的全过程，是领会行政处罚法的立法宗旨和精神实质的基础和出发点。同时也是对行政处罚行为具有普遍约束力的法律规范，任何机关、组织或者个人，都不能违反这些原则。根据行政处罚法的规定，我国行政处罚包括以下四项原则：一、处罚法定原则处罚法定原则是指行政处罚必须由法律、法规、规章规定，没有明确规定的，不得对行政相对人实施处罚。这一原则包含四个方面的含义：1、处罚的设定权是法定的。行政处罚的设定，由有权设定行政处罚的国家机关在法定职权范围内设定，并以法定的程序制定、公布。2、实施处罚的主体及其职权是法定的。行政处
4、罚必须由法律、法规规定有行政处罚权的行政机关，以及法律、行政法规或地方性法规授权的具有管理公共事务职能的组织，或者行政机关委托的组织实施。同时，并不是所有的行政机关都可以实施行政处罚权，而是要依照法律或者法规明确规定的职权范围实施行政处罚。3、实施处罚的依据是法定的。行政机关对公民、法人或其他组织实施行政处罚必须要有法定依据，法无明文规定不能处罚。也就是说公民、法人或其他组织的违法行为，只有在法律、法规、规章明确规定应予以处罚及给予何种处罚时，才受处罚；没有明确规定的，不受处罚。4、实施处罚的程序是法定的。实施行政处罚必须遵守行政处罚法和其他法律、法规或规章关于执法程序方面的规定。处罚法定原则
5、在农业执法中运用时，应当注意：一是实施处罚的主体必须是法定的农业行政执法主体；二是实施处罚必须有农业法律和法规、规章明确规定的依据；三是做出农业行政处罚时，不但要遵守行政处罚法规定的程序，而且要遵守农业行政处罚程序规定中的程序。二、公正公开原则处罚公正原则是指行政处罚的设定和实施必须公平正直，没有偏私。包括两个方面：一是处罚的实体要公正。即实施行政处罚，必须以查明的事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，即过罚相当；二是处罚的程序要公正。即实施处罚的过程中，处罚主体要给予被处罚人公正的待遇，充分尊重当事人程序上所拥有的独立人格与尊严。处罚公开原则是指行政处罚的设定和实施必
6、须向社会公开。包括三个方面：一是处罚的依据是公开的。即设定行政处罚的法律、法规、规章必须公布，未经公布，不得作为行政处罚的依据。内部文件也不得作为行政处罚的依据； 二是处罚的程序对相对人来说是公开的。比如，获取的证据是公开的，检查的结果是公开的，处罚的决定是公开的等；三是行政机关在进行处罚时，必须告知当事人违法的事实、处罚的理由、依据和依法享有的陈述、申辩、复议、诉讼等八项权利，不得不告而罚。 公正、公开原则在农业处罚中运用时，必须做到以下几个方面：1、实施处罚的动因要符合行政管理的目的；2、处罚决定要建立在正当考虑的基础上，应该考虑的相关因素（如违法行为的动机、情节、社会危害性以及后果等）必
7、须考虑，不应该考虑的因素不予考虑；3、处罚的轻重程度应该与违法事实、性质、情节及危害大小相适应；4、行政处罚行为必须合乎理性，不能违背常理、常规，不能违背共同的道德。三、处罚与教育相结合原则处罚与教育相结合原则是指行政机关在实施行政处罚的过程中，既要纠正违法，进行制裁，又要说服教育，预防违法、增强法治观念。要明确行政处罚的目的是使人们更好地守法，不是为处罚而处罚，也不得以罚代教，更不得以处罚牟取私利或者牟取本单位的非法利益。四、保障当事人合法权益原则保障当事人合法权益原则是指实施行政处罚中，国家要保障当事人的合法权益。行政处罚法第6条及其他有关条款对保障当事人的合法权益作出了明确规定。这些权力
8、包括当事人的知情权、陈述权、申辩权、质证权、听证权和申请行政复议权、提起行政诉讼权、请求国家赔偿权共八项权利，是在整个行政处罚过程中享有的基本权利。前五项权利属于对行政处罚决定前的事先制约;后三项权利属于对行政处罚的事后救济。这八项权利的出发点，都是为了防止行政处罚机关滥用权力，维护公民、法人或者其他组织的合法权益。以上四项原则，是做出所有的行政处罚时必须遵守的行为准则，我们不但要记住这些基本原则的所有规定和内容，更为重要的是要在日常的执法工作实践中，时时刻刻脑子里紧蹦这根弦，要运用这些原则中的具体规定，指导和规范自己的行为，如果稍有不慎，就会使做出的行政处罚决定要么无效，要么无法成立，要么被
9、撤销。案例一：某市农业局对贾某使用不干胶固定种子标签处罚被撤销案 【案例概述】2003年2月18日，某市农业局发现贾某的种子经营门市部经营的农作物种子中，有杂交水稻和杂交玉米等3个品种的种子标签涉嫌违反种子法规定，执法人员现场进行了抽样取证，并查明：2003年1月，贾某从外地调进“优838”杂交水稻90公斤，“农大138”杂交玉米种子135公斤，“单玉31”杂交玉米种子45公斤，该批种子标签均用单一的不干胶印刷品固定于种子包装袋表面。某市农业局认为，贾某经营的3个品种的农作物种子标签不符合种子法第35条和农业部农作物种子标签管理办法第15条第1款的规定，根据种子法第62条第（2）款项规定，应当
10、给予行政处罚。农业局于2月18日，向当事人贾某送达了违法行为处理通知书，告知了农业局拟给予罚款8000元的处罚决定，当事人贾某在法定期限内，没有提出陈述申辩和听证要求。农业局于2月26日向当事人贾某送达了行政处罚决定书。贾某不服农业局的行政处罚决定，向某省农业厅申请行政复议。理由是：申请人经营的3个品种农作物种子标签分别标注了种子类别、品种名称、产地、质量指标、检疫证明编号、种子生产和经营许可证编号等事项。其中，作物种类、品种名称、生产商、质量指标、净含量、生产日期等采用不干胶印刷品固定粘贴在种子包装袋外，标注的内容、事项都符合种子法第35条和农作物种子标签管理办法规定。法律也没有禁止使用不干
11、胶印刷品制作种子标签的规定。申请人经营的种子没有违反种子标签规定。因此，请求撤销市农业局的行政处罚决定。某省农业厅对被申请人的处罚决定进行了全面审查，并就“能否用不干胶固定种子标签”问题请示农业部。农业部对此作了答复：种子法第74条第5项规定，标签是指固定在种子包装物表面及内外的特定图案及文字说明。据此，只要相应图案或文字固定于种子包装物表面或内外，不易脱落，种子标签内容可以以不干胶图案或文字标示。省农业厅复议后，撤销了某市农业局的行政处罚决定。【案例评析】本案主要涉及法无明文规定不处罚的问题。行政处罚直接影响被处罚人的人身、财产权利，因此，对行政相对人实施处罚必须有明确具体的法定依据。行政处
12、罚法明确规定，没有法定依据的，行政处罚无效。这就要求农业行政机关必须正确理解法律、法规、规章的规定，准确掌握应受处罚的行为范围，防止以推定、臆测的方式执法。农业执法实践中，一些行政相对人在生产、经营中有所创新，一些行为与约定俗成的习惯或实践不同，但并没有明显违反法律、法规或规章的规定。多这种情况，大多数农业行政机关能够从保护相对人合法权益和依法行政的角度出发。采取保护和鼓励的态度对待；但也有一些农业行政机关不能正确看待，不能正确理解法律的内容和精神，基于各种考虑对相对人的创新行为进行制止，从而导致了“不能处罚创造条件也要处罚”的违法处罚法定原则的现象。本案就是这一现象的典型反映。本案中，某市农
13、业局能否对贾某以不干胶图案或文字标示种子内容的行为进行处罚，关键是看这一行为是否违法了种子法和农作物种子标签管理办法的规定。种子法第74条第5项规定，标签是指固定在种子包装物表面及内外的特定图案及文字说明。农业部农作物种子标签管理办法第15条规定，标签标注内容可直接印刷在包装物表面，也可制成印刷品固定在包装物外或放在包装物内。据此，看标签形式是否合法，关键看其是否固定于包装物外或放于包装物内。不干胶标签具有粘结性，粘贴于包装物外不易脱落，当然属于“固定”的一种情形，因此，其形式是符合种子法和农作物种子标签管理办法规定的。判定不干胶种子标签是否合法，还要正确理解法律设置种子标签制度的精神。种子标
14、签的目的在于使购买者了解种子类别、品种名称、产地、质量指标、种子生产经营者等信息，选购适合自己购买的种子，本身并没有判定假劣种子的功能。因此，只要在购买时种子包装物上固定有关标签内容即可。不干胶种子标签当然符合这一要求，因而从这一角度考虑也是合法的。如果种子生产、经营者伪造、涂改标签，则构成独立的违法行为，或者构成生产经营假劣种子的行为，应适用其他条款进行处罚，但并不能以不干胶标签本身为由进行处罚。除没有正确理解法律和规章的规定外，本案中某市农业局使用的直接处罚依据也是错误的。对于种子标签，种子法第62条只规定了两种应受处罚的行为：一是经营者的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的，二是伪造
15、、涂改标签的行为，对标签形式并没有处罚规定。从这个角度来说，某市农业局的处罚也是于法无据的。综上，由于某市农业局没有正确理解法律规定，对贾某的处罚没有法律依据，违反了处罚法定原则，因此省农业厅撤销了其处罚决定。第三章农业行政处罚的种类根据行政处罚法和有关农业法律、法规、规章的规定，农业行政处罚的种类主要有以下几种：一、警告。是指农业行政处罚主体对违法者实施的一种书面形式的谴责和告诫。警告作为一种正式的处罚形式，应由农业行政处罚机关作出书面决定，向当事人宣布并直接送达。警告一般适用于情节轻微或未造成实际危害结果的违法行为。二、罚款。是指农业行政主体强制违法行为人承担金钱给付义务的处罚形式。罚款必
16、须是要式行为，农业行政处罚机关必须制作或填写正式的处罚决定书。三、没收。包括没收违法所得和没收非法财物两种。它是农业行政处罚机关将违法行为人的非法所得、违禁物品或违法行为工具进行没收的处罚。要注意合法的收入和没有被用来从事违法活动的物品不能成为没收的对象。没收可以是一部分，也可以是全部。没收的物品，除应予销毁及存档备查的以外，均应上交国库或由指定的单位处理。四、责令停产停业。这是限制违法行为人从事生产、经营活动的处罚形式。如种子法规定，未取得农作物种子生产许可证而生产种子的，农业行政机关可责令停止生产。责令停产停业一般附有限期整顿的要求，如果受处罚人在限期内纠正了违法行为，可恢复生产、营业，因而
