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1、International Conference on Public Management in 21st Century: Opportunities and Challenges两岸加入WTO后之高雄发展策略-地区行销与互动管理之实证分析汪明生* 马群杰*摘 要高雄市正由一个依赖重工业的都市转型为以服务业为主的都市，失业率的增加与产业结构的调整即成为当前地区发展所面对的首要挑战，两岸又已于去(2002)年加入世界贸易组织(World Trade Organization, WTO)成为正式会员，可预见往后高雄所面临的发展情势必将比今日更为严峻。加上长期以来中央政策的推展未能结合高雄地方民意
2、的需求，导致地方发展资源的错置；而长期被忽视的结果也造成地方各界对地方发展事务被动冷漠，究其原因之一，乃在于地方公私部门间长期缺乏理性的沟通与互动所致。因此，在进行地区行销(place marketing)中对外招商、吸引产业与人才的同时，如何进行内部行销以促进地区内部各界积极参与及共识达成，才是更为根本与迫切的工作。本文先对地区行销之发展背景及理念作一审视，再藉由区位商数分析来探求今日高雄地方产业的困境；同时透过互动管理(interactive management, IM)的研讨机制归纳出两岸加入WTO后高雄地方发展的十项竞争策略，并绘制增强结构(enhancement structure
3、)图，藉以有效厘定地区发展策略并厘清规划盲点。研究中亦发现虽然高雄地区内部公私群体间对于地方发展策略存有差异，但经由两回合三阶段的互动会议后公私两群体间之认知差异已能有效降低。研究结果建议，由于面临到地区发展资源的日趋匮乏，因此在进行策略性的地区行销规划时，唯有凝聚共识与厘清地方发展问题，才能将有限的资源作最有效配置。本文所介绍的方法与成果应可提供有关单位相关作法之参考。关键词：地区行销 互动管理 高雄地方发展 增强结构图 * 国立中山大学公共事务管理研究所教授* 国立中山大学公共事务管理研究所博士生11壹、绪论在全球化经济发展、国与国之间的界限已不再重要的现在，地区兴起、地方自主已然成为区域
4、发展最有效的方向。因应这个时代趋势的推展，在地方发展的过程当中政府行政管辖日益减少，而地区和地区之间也开始以充分合作的方式来求取竞争优势，进而以企业化竞争方式提升地方发展优势；在地方政府的角色方面，政府塑造良好的生活品质与环境吸引人才内流，而地方企业吸引到好的人力资源，良好的人力素质对地区发展前景极有正面助益(钟起岱，2000)。当此之时，传统地方向中央申请补助、被动执行中央政府决策的地区发展政策已经有所不足，同时既有的行动成果已无法切合现阶段地区发展所求(Drucker, 1997; Stough, 1998)，因此，地区发展行动也遭遇到重大瓶颈。就此而言，高雄市的地方发展也同样面临到类似的
5、发展课题。高雄地区以往建设皆依靠中央，而传统注重工业发展的背景更使地区形象长期受扭曲，导致人口及产业逐渐流失、地区经济发展减缓(汪明生，马群杰， 1998)。为求突破此一发展瓶颈，高雄市政府主动配合经建会规划的绿色硅岛愿景，在行政院的支持下计划结合高雄港和高雄都会区优越的产业与地理条件，积极推动地区产业的转型，以制造业培养服务业，服务业支持制造业的理念，规划发展出包括多功能经贸园区、高雄软件科技园区与国际软件研发中心等投资专区；特别是高雄都会区大众捷运系统的动工兴建，更将为高雄都会区连结成一个体系完整的地区经济体。若高雄地区能再有效配合与掌握外在环境发展契机，就可望调整高雄都会区的产业失衡状态
6、，将其发展成为高生活品质的新兴都会。虽然高雄地区正积极朝向都会区的再发展目标迈进，但在地方发展的过程中，由于地方政府经常扮演主导者的角色，既有的地方发展行动也多采取从上而下的方式推动，因而多数民众对地区发展缺乏参与感，对地区的公共事务漠不关心，且行动力不足；另方面，也因政府与民间部门缺乏良好的沟通互动，故民众对于地方发展信息的了解不足，无法有效凝聚对于地区发展的行动共识，从而影响到地方资源及力量的整合，导致地方发展迭遭困境。地区行销（place marketing）是为因应地区发展的困境而产生，其有别于传统由上而下的社会模式（social model）地区发展策略，而强调采取由下而上（bott
7、omup）的新需求面经济模式（economic model）(Porter, 1995)，将地区视为一市场导向的企业、地区未来的发展视为一可吸引人的产品，透过由下而上的地方管理策略来提升地方民众对地区发展工作的认同（Kotler et al., 1993; Kotler, 2002; Short and Kim, 1999）。同时藉由结合地区公私部门的资源，考虑优势、劣势与机会、威胁的策略定位，锁定目标市场（即标的产业及人口）的需求以主动地进行地方发展的策略规划行动(Harvey, 1989; Kearns and Philo, 1993; Logan and Molotch, 1987)。由
8、于在策略规划的行动中，地方多元群体不能只是被动等待政府政策的形成与执行，因此唯有掌握地区行销的精义，以由下而上的方式凝聚共识、认清地方发展问题所在，如此才能为地方谋求最佳的利益(谢庆达译，1998，吴秀光，2001)。尽管近年来国内地区对于地区行销的研究众多，然相关研究多着重于短期形象策略的研拟(黄泽铭，1998；郭幸福，1998；骆焜祺，2001；潘有谅，2001；杨雅惠，2002)，鲜少探求到地区行销的基本意涵与较深层的发展理念，对于地方发展的助益多限于治标的层面，而未就地区整体发展与长远规划做考量，因而行销策略的规划与整体资源的配置无从紧密结合。事实上地区行销所注重的不只是形象的塑造，更
9、重要的是强调地方民众的支持与对未来发展的共识(Ward, 1996)，由于地区行销的规划行动往往牵涉到多元社会中利益与认知的冲突，其需要地方公私部门、利益团体及市民的大力支持，因此在地方发展的过程当中，如何确认利害关系人及组织居民的共识，也就成为地方策略规划的最核心问题（汪明生，张宁，2001）。换言之，地方群体如何在有限的资源下，针对地区行销策略的规划进行优先排序以达成资源的有效配置，应该是当前国内地区推动地区行销策略的重点课题。由于两岸已相继于去(2002)年加入世界贸易组织(World Trade Organization, WTO)，故而日后高雄地区除了面临国内地区间的资源竞争外，更将
10、直接面对国际与大陆地区的严峻挑战。当此之际，高雄地区如何建立发展共识，并形成标的与策略，即有赖公私部门对于地方发展规划的协力参与。因此，本研究即先对高雄地区进行区位商数分析以了解地方发展困境，其次并以探讨两岸加入WTO后之高雄地方发展策略为核心，藉由结合地区行销之由下而上的地方发展理念与互动管理(Interactive Management, IM)之集体决策辅助机制来研拟高雄地方发展策略，以了解地方公私群体对于高雄地区长短期发展策略之优先排序，期能凝聚共识，使有限的地方发展资源达成最适的配置。贰、竞争趋势下的地区整体发展一、企业性地方发展的兴起在二次大战之后的三十年间，随全球经济情势的改变，
11、传统对地区发展采行的计划管理模式已逐渐转向市场途径来做地方发展。以往中央政府对地区发展采取主导规划的方式来掌控地区发展出自 中国最大的资料库下载，然到了1990年代，随着国际间的竞争越趋激烈，地区发展工作也从原本的中央管制到地方分权，创造出适合地区特色的地区发展模式（Gold and Ward, 1994; Osborne and Gaebler, 1992; Short and Kim, 1999）。 由于既存地区经济发展的分析过于偏向衡量地方表现、而不是探讨对地区竞争优势有正面助益的因素上。因此，必须要将现在的研究焦点由以往着重在研究市场因素（market factors）转向研讨有助于地
12、区竞争力的非市场因素（non-market factors）（Calavita and Caves, 1994; Stimson et al., 2002）。换言之，地方发展除了硬设备应要加强，如城市的整体规划、公共财的提供外，在观念的更新与共识的凝聚上面更为重要(Lo and Yeung, 1998)。传统的地区发展较注重实体空间的配置问题，为一蓝图式的规划方式(汪明生，马群杰，1998)，其重视的是实质面的建设并以设计为导向，偏重公共决策中的过程面，这种传统蓝图式的规划的盲点由于过份强调实质环境的规划面，因而造成都市发展目标的不明确以及民众参与的不足（Gold and Ward, 1994
13、）。地区发展的工作相当复杂，一方面涉及到公共财和社会福利效益的问题，另一方面也关系到市场法则的运作，故应在地区发展的市场中从事激烈的竞争，获取有形或无形的利益（Gold and Ward, 1994）。因此，针对传统都市计划的缺失，Faludi（1987）提出了决策中心观（decisioncentered view）的规划观念，认为都市规划的目标不仅是一个组合完备且适合居住的都市空间而已，亦应为一个组织良好的公共决策系统。依照决策中心的发展理念，其将地区发展由传统技术面的都市规划转化为政策面的公共事务管理。换言之，地区发展企业性问题的解决并不能以计划管制的方式进行，而应以自由市场的概念，透过私
14、人资金、企业精神、及公私协力间的有效汇合以获取经济目标的达成，藉此将以往由地方政府主导的地区发展行动转为朝向着重市场竞争取向的地区企业性主义(regional entrepreneurialism)方向迈进（Kearns and Philo, 1993）。由于今日地区间的竞争局势越趋激烈，因此这种有别于传统地区发展的做法，亦已被视为是提升地区本身竞争力的要项之一(Paddison, 1993)。二、需求导向的地方经济发展模式地区要追求经济成长，即必须在企业主与产业间，发展出优势竞争的经营策略，作为当地经济的盘石；不论任何地区在现今经济环境下处于强势或弱势。在今日，地区与地区间相互激烈竞争的压力
15、下，若一地区仅消极地要求地区发展维持现状，则其生存发展空间将愈来愈狭小，终至受到淘汰。因此不管是为了迎头赶上或仅求保持优势，越来越多地区与产业透过彼此通力合作以寻求一切足以维持竞争优势的作法寻找新兴市场、更佳的供应厂商、改良经营方法、以及更有效地运用人力资源等。最近几年来，无论是经济发展扶摇直上，或在衰败中挣扎的地区，两者均同样面临到这项挑战(Kanter, 1995)。为求有效地响应上述挑战，地区应发展另一种和以往全然不同的思考模式，以突破传统发展理论在地区经济发展遭遇到的瓶颈。就这方面而言，由Blakely（1994）所提出的替代法则可以将现存的概念做一整合，并做为地区经济发展的思考与行动基础，如【表1】。表1 地方经济发展新旧概念比较元素旧观念新观念就业较多的工厂较多的工作工厂应发展适合当地人口的工作发展基础建设经济部门建设新的经济制度区位资产比较利益奠基于实质的资产上面比较利益奠基于有品质的环境上面知识资源可提供的劳动力知识就是财富的来源资料来源：Blakely（1994）, Planning Local Economic DevelopmentTheory and Practice, 如【表1】所示，其为替代法则的新概念与以前的旧概念比较。在新的地方经济发展观念之中，所谓的就业不再只是运用降低工资
