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1、关于国家审计与国家治理的思考以甘肃省金昌市审计三十年为例姓名：邱进新单位：金昌市审计局地址：甘肃省金昌市新华路82号市审计局737100联系电话：0935-8212083/13993598875【摘耍】本文从国家审计与国家治理的理论关系出发，准确理解国家审计在国家 治理中的角色和定位，以金昌市审计机关成立三十周年为契机，着重总结论述了金昌市 国家审计在国家治理中的作用和产生的效果，进一步探讨了国家审计在国家治理中更充 分、有效发挥作用的途径和方式，为国家审计在更高层而充分发挥保障经济社会健康运 行的“免疫系统”功能以及在创新方向和发展思路方而提供了有益的探索和尝试。【关键字】国家审计 国家治理
2、 关系角色作用途径刘家义审计长多次强调要充分发挥国家审计在国家治理中的重要作用，努力促进国 家善治，从理论的高度和实践的深度，阐述了国家市计与国家治理的关系，以及国家审 计在推动国家治理中的重要作用，把审计提升到完善国家治理、促进经济社会科学发展 的高度。这是继“免疫系统”的重要思想之后，关于国家审计本质认识的进一步深化和 发展，为今后国家审计理论研究指明了方向，对审计实践有着战略性指导意义。值此金 昌市审计机关成立三十年之际，在总结审计成果和经验的基础上，谈几点想法。一、抓住本质，深刻理解国家审计与国家治理的理论关系在现代社会中，人民是国家的主人，公共权力來自于人民的授权和认可，政府事实 上
3、是接受人民的委托治理国家。一方面，政府应当从人民利益出发，管理好人民托付的 财产，履行好国家和社会公共事务管理职责；另一方面，政府应当向公众及其代表报告 受托责任的履行情况。但按照委托一一代理理论，作为代理人的政府与委托人H标的不 一致性及信息的不对称性就导致了代理人的“道徳风险”和“逆向选择”。为了防止或 尽量减少政府机构或政府官员以牺牲委托人利益而做出有利于自身最优福利实现的选 择，有必要形成一种机制、利用一种手段对政府运行中的资源耗费、运行结果进行监督。最高审计机关国际组织指出：公共资金的管理意味着一种委托关系，因此，有公共 财务管理就一定要有审计。审计本身不是FI的，而是控制体系不可缺
4、少的组成部分。政 府接受公众委托管理公共资源，必须接受审计监督以确保其行为符合公众利益最大化的 要求。从上述论断可以看出，国家审计的功能有效解决了“委托一一代理理论”下的代 理人风险问题，同时也切合了国家对“善治”的追求，对实现善治的各项标准具有重大 推动作用。实践证明，金昌市审计机关成立三十年以來，一方面能够主动介入政府运行 的各项活动中，并依照法律赋予的职权，及时发现和反馈国家治理系统存在的问题，帮 助政府提高效率，改善管理和推进改革，充分发挥“免疫功能”的作用；另一方面，通 过审计公告等方式，提升政府的透明度，保证社会公众对国家事务的知情权，创造条件 让人民群众参与国家事务、监督政府的行
5、为，从而帮助政府不断提升国家治理水平。因 此，国家审计是国家治理的重要组成部分，对改善国家治理具有重要意义。二、找准定位，准确把握国家审计在国家治理中的角色只有弄清国家审计与国家治理相互之间的辩证关系，才能准确界定国家审计在国家 治理框架内的角色定位，从而科学发挥国家审计在国家治理框架内应有的治理作用。（-）把握国家审计是国家治理的重要组成部分，深化认识国家审计的H标任务国家审计是国家治理的一种制度安排，审计在监督范围和监督关系上不同于其他经 济监督，审计监督是具有独立性的更高层次的综合监督，以其特有的方式在国家治理中 居于不可替代的地位，是国家治理内生的、不可或缺的组织细胞。当今世界，国家审
6、计 是现代国家治理的必然产物和重要组成部分，是用权力监督制约权力运行的重要措施， 是推进民主与法治的重要途径，是加强反腐倡廉建设的有力工具，是强化公共受托责任 的监督机制，是维护市场经济秩序的锐利武器，是提高财政公共资金使用效益的积极推 手，是维护国家安全、保障国家利益的重要保障。（-）把握国家审计的发展进程，深化认识国家审计服从服务于国家治理国家治理的发展进程决定国家市计的发展进程，国家宙计不可能超越国家治理的发 展进程而先行发展。国家治理始终对国家审计起主导作用，特别是国家治理发展的阶段 性和所处的地域性，直接或间接影响国家审计发挥作用的大小。国家治理与国家审计是 主与从、决定与隶属、作用
7、与反作用的关系。作为国家治理重要组成部分的国家审计， 必定要在国家治理的框架内开展工作，必然随着国家治理的发展变革而不断赋予审计工 作新内涵、新H标、新任务、新重点、新方式，必然受到同一时期国家治理的指导思想、 FI标任务、治理重点和治理模式等诸多因素的影响与制约。（三）把握国家审计对完善国家治理具有反作用，深化认识国家审计的建设性作用 分析国家审计与国家治理的关系，一方面，国家治理的发展进程决定国家审计的发 展进程，另-方面，国家审计对完善国家治理具有反作用。其一，通过坚持依法审计和 审计结果公开，促进政府部门依法理财和依法行政，推进民主管理和民主监督，维护国 家法律法规的权威性，保障国家各
8、项治理措施落到实处，推动依法治国方略的实施。其 二，通过狠抓审计发现问题的纠正整改，促进改进和加强经济社会管理，提高经济社会 运行质量和绩效，推进经济社会全面协调可持续发展。其三，通过开展对审计发现问题 的原因分析，深入揭示国家治理中存在的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞，充分 发挥审计意见和建议的建设性作用，持续推动国家治理深化改革。从金昌市审计机关成立三十周年的发展过程來看，市委、市人大和市政府越來越重 视和支持审计工作，营造和谐的审计环境，大大提升了审计执行力和公信力。市政府主 要领导指出：政府决策运行需要审计的监督，审计已是金昌经济社会发展监督方面的“一 只眼”、“一条腿”。同时，审
9、计中针对查出的问题提出审计意见和建议，促进被审计单 位管理的改进。几年來，逐步扩大审计影响，社会比较关注，领导干部经济责任意识增 强，主动提出接受审计。在换届工作中，市委主要领导指出：“这次干部调整，主要参 考了经济责任审计的结果这也充分说明审计建设性作用的发挥，政府决策更加注重 审计结果，重视审计机关建设，体现在机构改革中审计机关是仅有的几个加强部门之一。 可以说，金昌市审计工作迎來了建市以來最好的局面。三、履行职能，立足服务国家治理搞好审计工作面对新形势、新任务和新要求，审计工作必须不断总结经验、寻找差距，不断调整 和校正发展路径，通过理念创新、机制创新、方式创新和管理创新，不断适应有效服
10、务 国家治理的需要，推动国家治理的完善和改进。为此，金昌审计立足服务国家治理，充 分发挥监督职能。（-）着力创新审计理念，促进审计的宏观意识和大局意识国家审计要在国家治理中发挥作用，必须在审计理念上有所突破，突出审计的宏观 意识和大局意识，这就要求国家审计必须从长远角度和战略高度为科学发展服务、为推 动改革服务，在实际工作要树立科学审计理念，从微观案件入手、从宏观视角分析，为 政府当好参谋和助手，有力地发挥审计“免疫系统”功能，保障经济社会又好又快发展。 近年來，省审计厅提出的“一二三四”审计理念和“三个有利于”的审计标准，就是为 全省的审计工作指明了方向。金昌审计认真贯彻落实这理念，对审计查
11、出问题对照“三 个有利于”标准进行处理和整改，更好地服务地方经济建设。（-）着力构建审计工作大格局，促进政府财政资金的规范和高效运用基于公共财政的本质和科学发展观的要求，在财政预算执行审计中，国家审计要树 立“大财政”观念，构建财政审计大格局，要把一切政府性资金纳入审计视野，把温家 宝总理“财政资金运行到哪里了，审计就跟进到哪里”的要求落到实处，促进各级政府 及其部门科学理财、民主理财、依法理财。近年來，金昌审计按照这样的脉络，用全市 审计“一盘棋”的工作要求，用“大项rr的组织形式，把与财政财务收支密切相关的 各领域审计工作，把全市审计机关的资源和力量统筹起来，力求科学合理地进行规划和 安排
12、。金昌财政预算执行审计，主要对财政部门具体组织预算执行情况，教育、卫生、 农业、基建等专项资金进行了审计，每年审计一、二级拨款单位及资金使用单位220多 个，延伸审计12个乡镇，切实发挥了审计部门的职能作用。（三）着力打造经济责任审计特色产詁，促进领导干部依法科学行政推进国家治理、实现国家善治的关键在人，在于国家的各级管理者履行受托责任的 状况。而国家审计是国家治理的工具，连接二者之间的桥梁和着力点就是责任。开展领 导干部经济责任审计的意义就在于此，就是通过对履行责任者的监督，对权力运行的制 约，来促进政府加强自我控制能力建设，促进政府责任的法制化，促进政府提升执行能 力，促进政府行政透明化，
13、促进政府部门廉洁高效，促进政府在改革与治理方面作出变 革和完善。1996年，金昌市委下发了关于印发领导干部离任审计制度的通知，经济 责任审计工作由起步转向正规。随着金昌市领导干部任期经济责任审计实施办法、联 席会议工作规则等一系列制度的建立，金昌审计机关在监督重点、审计评价和审计成 果运用等方面取得了一些成效。1996年至2011年，全市共完成经济责任审计项H 258 个，查处违规行为金额近3亿元，移送纪检监察机关处理3人。作为从源头上预防和治 理腐败的一项重要举措，经济责任市计已经成为审计监督制度的有机组成部分，成为加 强领导干部权力的制约、监督的重要工具。（四）着力加强专项资金审计，促进民
14、生和社会事业领域的管理加强对医疗、教育、卫生、社保、住房保障等民生事业和民生资金的审计，一是重 点关注在上述领域国家改革措施落实情况和改革H标的实现情况，进一步促进建立和完 善民生保障体系；二是加强民生资金的审计监督力度，严格查处挤占、挪用和侵吞资金 的行为，推动社会保障资源公正、合理配置，促进建立和完善社会保障网；三是强化收 入分配领域的专项审计调查，促进收入分配机制的改革完善，促进收入分配的公正合理, 促进社会和谐，提高居民收入水平和消费能力。1992年以來，金昌审计重点对社会保险 基金、水利、农业、科教、卫生、教育、环保、污染源治理、城市维护、基本建设、国 债、住房公积金等各方面专项资金
15、进行了审计，切实维护了民生。（五）着力突出政府投资审计，促进经济社会建设金昌审计坚持依法审计、实事求是、客观公正、严谨细致的原则，不断加大对国家 建设项H的审计力度，积极探索新的审计领域、方法和手段，坚持量的扩张与质的提高 并重，重点关注领导关心、社会关注、惠及民生的建设工程项FI,政府投资项H审计成 果逐步显著。1992年2000年共完成固定资产投资审计项n 20项,查处违规资金3750. 7 万元。2004年以后，金昌固定资产投资审计进入快速发展时期，并于2008年颁布了金 昌市国家建设项戸审计监督办法。仅2008年以來，共为政府节约投资156亿元，平 均核减率在20%以上。针对固定资产投
16、资审计中发现的一些具有普遍性、经常性和倾向 性的问题，向市委、市政府专题上报，得到市委、市政府的高度重视，一些意见建议得 到了市政府的采纳，使-些具体问题得到了限期整改。H前，着力提升前置审计、跟踪 审计、绩效审计、风险防范等方面的能力和水平。四、顺势而为，开拓国家审计发挥作用的实现途径（一）促进国家宏观经济政策的贯彻落实这些年來，党和国家制定了一系列政策、规定、办法和措施，促进经济社会各项事 业的全面、协调、可持续发展，这些政策措施是否得到认真贯彻落实，是关系改革发展 成败与否的大问题。由于种种原因，有的地区、部门和单位在贯彻落实国家宏观政策方 面还可能存在一些问题和薄弱环节。国家治理的顺利运转要求确保党和国家重人方针和 决策部署的政令畅通，国家市计通过经常性地检查监督，可以及吋掌握、积累人量的第 一手资料，并且对各种经济信息进行验证鉴别和筛选，以判明经济信息的可靠程度，最 终为宏观决策、公民参政
