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1、关于公路项H招投标制度与法律法规的调查报告改革开放二十多年以来，我国建筑市场丁程项冃施丁承发包经历了从政府建设行 政主管部门指令性计划分配任务，到建筑施工企业逐步进入建筑施工市场承揽工 程施工任务，再发展到现在的有形建筑市场的逐步形成，众多建筑施工企业逐渐 适应国家的改革，积极参加建筑施丁项冃的招标投标，整个建筑施丁市场在政府 的引导下，逐步规范，建筑施丁市场在不断增强-其透明度，改革的成效是有冃共 睹。但是，整个建筑施丁市场在由计划经济向市场经济转轨的过程中，由于具体 操作过程中出现的偏差，工程建设项冃施工招投标过程中也岀现了一些有悖国家 现行法律、法规、规章制度的新情况。因此我针对工程项冃
2、中的招投标制度进行 了专题调查，仔细查阅了有关法律与文献，包括：中华人民共和国公路法中 华人民共和国土地法中华人民共和国城市规划法中华人民共和国建筑法等法律中，也有关 于工程建设程序的一些规定。现报告如下：招投标制度1基本内容建设工程实行招投标制度，是工程项冃建设任务的委托纳入市场机制，通过 竞争择优选定项冃的承包单位、勘察设计单位、监理单位、设备制造供应单 位等，达到保证T程质量、缩短建设周期、控制T程造价、提高投资效益的 冃的，由发包人与承包人之间通过招投标签订合同的经营制度。招标与投标，是招标方(发包人)与投标方(承包人)Z间，通过招投标签 订工程建设承包合同进行公开交易的一种方式，招标
3、方邀请投标方投标，称 为招标。经资格审查合格，取得招标文件的投标方，将按规定填写的投标文 件和报价，在限定的时间内送达招标方，称为投标。(1) 开标：工程项冃开标是指招标人或其代理人肖众开启投标书，宣布其中的主要内容。(2) 评标：工程项冃评标是招标人组成的评标小组或由行政主管部门当天随机 抽取的评标专家，根据招标文件要求，对有效的投标书进行商务和技术方面的审 查分析和比较评价，最后根据打分的结果排出优劣次序。(3) 中标：中标是指招标人根据评标报告，选定中标人，并发出中标通知。签 订合同签订合同是指招标人和中标人根据相关法律和招标文件订立合同，确立发 包关系。2、从法律意义上讲，建设工程招标
4、一般是建设单位(或业主)就拟建的工程 发布通告，用法定方式吸引建设项1=1的承包单位参加竞争，进而通过法定程 序从中选择条件优越者来完成工程建设任务的法律行为。建设T程投标一般 是经过特定审查而获得投标资格的建设项n承包单位，按照招标文件的要求, 在规定的时间内向招标单位填报投标书，并争取中标的法律行为3、范围：法律将强制招标的项冃界定为以下儿项：第一，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项冃。第二，全部或部分使用国有资金投资或者国家融资的项H第三，使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项冃。第四，法律或者国务院规定的其他必须招标的项冃。4、我国招标投标的法律、法规框架我国招
5、标投标制度是伴随着改革开放而逐步建立并完善的。1984年，国 家计委、城乡建设环境保护部联合下发了建设T程招标投标暂行规定，倡 导实行建设工程招投标，我国由此开始推行招投标制度。1991年门月21日建设部、国家丁商行政管理局联合下发建筑市场 管理规定，明确提出加强发包管理和承包管理，其中发包管理主耍是指工程 报建制度与招标制度。在整顿建筑市场的同时，建设部还与国家工商行政管 理局一起制订了施工合同示范文本及其管理办法，于1991年颁发，以 指导工程合同的管理。1992年12月30 口，建设部颁发了工程建设施工 招标投标管理办法。1994年12月16 口建设部、国家体改委再次发出全面深化建筑市场
6、 体制改革的意见，强调了建筑市场管理环境的治理。文中明确提出大力推行 招标投标，强化市场竞争机制。此后，各地也纷纷制订了各口的实施细则， 使我国的工程招投标制度趋于完善。1999年3月15 H全国人大通过了中华人民共和国合同法，并于同 年10月1 口起生效实施，由于招标投标是合同订立过程中的两个阶段，因 此，该法对招标投标制度产生了重要的影响。1999年8月30 口全国人大常 委会通过了中华人民共和国招标投标法，并于2000年1月1日起施行。 这部法律基木上是针对建设工程发包活动而言的，具中大量采用了国际惯例 或通用做法。2000年5月1日，国家计委发布了T程建设项冃招标范閑的规模标准 规定；
7、2000年7月1日国家计委乂发布了丁程建设项冃自行招标试行办 法和招标公告发布暂行办法。2001年7月5 口原国家计委等七部委联合发布评标委员会和评标办法 暂行规定。其中有三个重大突破：关于低于成本价的认定标准；关于中标人 的确定条件；关丁最低价中标。在这里第一次明确了最低价中标的原则。这 与国际惯例是接轨的。在这一时期，建设部也连续颁布了第79号令工程 建设项冃招标代理机构资格认定办法、第89号令房屋建筑和山政基础设 施工程施工招标投标管理办法以及房屋建筑和市政基础设施工程施工招 标文件范本（2003年1月1日施行）、第107号令建筑工程施工发包与 承包计价管理办法（2001年门月）等，对招
8、投标活动及其承发包中的计价 工作做出进一步的规范。二、我国工程建设项冃施丁招投标过程中存在的问题分析1、建设行政上管部门及建设单位对施T企业资格审查控制不严。有的地方不具 备丁程建设项冃施丁投标资格的无资质的单位参加投标，导致一些虚报资质等级 的挂靠企业中标（一些有资质的施工金业，只负责岀资质，任人挂靠，收取中标 项冃管理费），这种“高资质中标、低资质进场、无资质施的现象，严重违反国家的相关 法律、法规，违反基木建设程序，扰乱T程建设项Fl施工市场的行为，是当前工 程建设模式的一大漏洞，直接影响工程的质量、安全。2、部分地方丁程建设市场管理较为混乱。存在着“五无”（无规划、无报建、无证 设计、
9、无证施丁、无质量监督）工程，丁程监管不到位，制止不力，丁程基本建 设程序不能认真执行，招投标行为流丁形式。有的施丁企业在同一次招投标中既 以总公司名义参加投标，同时乂以分公司名义参加投标，“一标两投”，或者对同 一份投标书报两个或两个以上的报价，同时有的建设单位不按招投标规定选择总 承包施丁单位，对分包管理不严，在丁程承发包中任意肢解T程及转包丁程，层 层转包现象严重，工程质量、工期、投资都得不到有效控制。3、有些地区尚未完全打破地区和部门垄断，统一开放的建筑山场还没有真正形 成。有些地方特别是在县一级，公路等少业工程项FI没有完全进入建设工程交易 中心进行招投标；或出丁地方保护主义FI的，对
10、中标企业硬性供应原材料，这些 都是与招标投标法相悖的。如某地一公路建设项冃，地方政府为了支持本地 建材金业的发展，强制中标企业使用木地建材，导致了该T程项冃的部分结构存 在质量问题。4、投标定标过程控制不严，丁程建设交易中心运作机制有待进一步完善。有的 建设单位没有法律、合同管理方而的专业人才，对涉及施T招投标制度的T程经 济及管理方而的业务不熟悉，制定评标细则时考虑不够全而,招标文编制较粗糙, 特别是丁程量清单与实际收入较人，导致标底不准确，变更较多影响招投标文件 的公正性。具次，由于监督管理机制不健全，泄霜标底、串标等情况时有发牛; 评标办法不完善，有待进步研究科学合理的评标办法；同时施T
11、企业由于自身 需耍，为达到中标的冃的，有意爪低报价，采用微利标、无利标、亏损标，致使 投标书编制缺乏规范性。5、权钱交易，滋生腐败的现象还没有得到根本性的改变。有的建设单位或开发 商为了小集团和个人利益，丁国家利益而不顾，私下进行权钱交易，逃避有关部 门的监管；有的进行暗箱操作，从而滋生腐败。以上这些问题的出现，虽然是少 数，但造成的危害却是相当严重的，是扰乱了社会丄义市场经济秩序，造成国 家固定资产投资规模的失控，国有资产流失，极人的影响国家宏观经济调控政策 的实施。二是扰乱了工程建设项冃建筑施工市场，误导建筑金业走上急功近利的歧途，导致建筑丁程质量低劣，安全生产状况恶化，引发重 大安全事故
12、，危及人民生命财产安全，为社会稳定埋下了隐患。三是腐败现象、 不正Z风和违法乱纪案件的产生提供了条件。6、建筑T程招投标“黑白合同”盛行。H前在我国T程招投标中，建设单位与招 标单位或招标代理机构串通，搞虚假招标，明招暗定，签订“黑白合同”的问题相 半突出。在+届全国人大常委会第五次会议上，全国人大常委会副委员长李铁映 向会议作了全国人大常委会执法检查组关丁建筑法实施情况的报告。他说，所谓“黑合同”，就是建设单位在工程招投标过程中，除了公开签订的合同外，乂私下 与中标单位签订合同，强迫中标单位垫资带资承包、压低丁程款等。“黑合同”违 反了招标投标法、合同法和建筑法的有关规定，极易造成建筑丁程质
13、量隐患，既 损害施T方的利益，最终也损害建设方的利益。在检查中，检查组了解到这个问 题不仅和半普遍，而且难以查处。要加强对建设单位行为的规范和监督，严肃查 处签订“黑白合同”等违法行为。要充分认识黑白合同的严重性和危害性，下决心 解决这个问题。政府在投资建设项冃时耍带头遵守法律，同时耍改革政府投资丁 程管理方式，按照“建管分离、用建分离”和专业化管理的原则，逐步建立权责明 确、制约有效、科学规范的建设管理体制及运行机制。7、押巨额保证金。以超过30%的巨额保证金要求企业参加投标。如某个仅3000 万元造价的丁程，耍求参加投标的企业必须交纳1000万元的投标保证金（且拒绝 银行保函），如果中标，
14、该项资金转为履约保证金，而该丁程的建筑安装造价才 3000万元。投标保证金占整个造价的33%多，大大超过了履约保函高限（一般 为合同价的10%）。有的招标单位或招投标管理部门与意向单位设“局子”，用巨 额保证金吓退不知内幕的潜在对手。三、冃前工程建设项冃施工招投标存在问题的原因分析 上述问题的产生，是多方面原因造成的，既有内部原因，也有外部原因；有人为 因素，也有政策漏洞。针对建筑施丁由场招投标活动中存在的问题，下面从法律 法规、体制、社会环境以及建筑产品特点、招投标活动运作机制等方而分析具原 因。1、现有的法律法规体系存在较人的弹性空间。冃前，建筑丁程招投标的工要 法律法规依据是中华人民共和
15、国招标投标法、中华人民共和国建筑 法及有关部委颁布的管理办法和地方法规。招标投标法的有些条款 规定本身就留给业主或代理机构弹性空间，如第十二条赋予项冃业主（口 行招标或委托代理机构）办理招标事宜的权力；第十八条第二款、第二十 条有关招标单位不得对投标人有歧视性条款规定等。对这些条款的把握从 某种意义上來说，对当事人的道德约束高丁法律约束。招标投标法作 为指导我国招标投标活动的专门法律，它应当给各方主体追求效率的空间, 但作为政府投资丁程，应有更详细和明确的规定，确保招标投标的公平、 公正、公开性，最大限度地减少弹性空间。2、我国冃前的体制现状提供了可操作的可能。现阶段我国的建设体制基本上 还是
16、条块分割，各法人单位承担项冃业主，并按行政隶属关系接受上级主 管部门监督管理。为了解决各项冃法人单位的专业素养问题，在招标投标 阶段引入招标代理制，施丁阶段聘请监理咨询机构，并强制性地接受政府 建设行政主管部门监督。从实践来看，建设市场存在的问题人部分祁萌芽 在招标投标阶段，招标代理制引入并没有实现T程招标投标过程的“二公” 原则。究其原因是体制问题O3、建筑产品的承包合同清单项冃众多，工程实施及结算具有一定的伸缩度， 且丁程成本控制的财务处理具有一定的弹性。存在着嘿色利润”空间，这 个空间提供了工程项FI招标投标暗箱”操作的物质棊础。从而使建筑市场 在客观上形成过度竞争的局面，而在微观上商品需求者乂排斥竞争的内在 动力。4、现实中建筑产品采购权集中在少数
