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1、完善森林生态效益补偿制度的政策建议对陕西、云南公益林生态效益补偿情况 的调研报告调研报告完善森林生态效益补偿制度的政策建议对陕西，云南公益林生态效益补偿情况的调研报告国 务院研究室时兴庆国家林业局汪绚闫春丽缪光平杨传金根据国务院领导的批示，针对两会期间部分人大代表反 映的”西部地区公益林经营者处于困境，建议尽快建立生态补偿机制”的情况，国务院研究 室和国家林业局 组成联合调研组，于20XX年9月4日至10日赴陕西省和云南省林区开展调 研调研组到陕西省柞水县，耀州区，黄陵县和云南省的大理市，龙陵县，德宏州等六个县市， 深入乡镇，村组，与地县乡政府，林业部门工作人员，基层护林员，村干部，造林大户，
2、林 农代表等进行了广泛座谈现将调研情况报告如下.，两省公益林补偿基本情况及成效（一）公益林基本情况陕西省地处我国内陆腹地，地跨黄河，长江两大流域和温带，暖温 带，北亚热带三个气候带，地貌由北至南依次为毛乌素沙地，黄土高原，关中平原和秦巴 山地全省 总人口 3652万，土地总面积20.6万平方 公里,其中林业用地18413.4万亩沾土 地面积的59.6%,森林覆盖率37.26%,是全国野生动植物资源最为丰富的省份之0云南地处横断山脉南部和云贵高原，是一个低纬度，高海拔，山地高原为主的边疆内陆省份.土地总面积39.4万平方公里，山地高原占国土总面积的94%.云南省与缅甸，老挝，越南3国接壤，国境线
3、长达4060多公里.全省总人口 4415.2万人，少数民族 25个，占全省总人口的36.4%,是一个集边疆，民族，山区，贫困为一体的省份云南是我国四 大林区之一，全省现有 林业用地面积37031.9万亩，森林覆盖率达49.91 %,是全国乃至全世 界生物多样性最丰富，最集中的地区之一.根据2004年国家林业局联合财政部发布的重点公益林区划界定办法，陕西省全省共区划公益林11942.2万亩沾林地面积71.74%,其中，国家重点公益林6592万亩（包括国有林3846.0万亩，占2林业I作研究2oos-t101 58.3%；集体林2554.4万亩，占38.8%;其他和个人所有公益林191.6万亩，占
4、2.9%） .陕西 省的重点公益林全部属于天保工程 区，主要分布情况在江河两岸（占45.8%），荒漠化和水土流失严重地区（占41.2%）,江河源头（占7.3%），国家级自然保护区（占4.9%）和重要水库周围（占0.7%）等生 态区 位极为重要的区域.云南省公益林面积18580.19万亩，占林业用地的50.2%,其中国家重点公益林11877.70万亩 （包括国有4654.9I万亩，集体7187.51万亩，个体35.28万亩）,占全省林业用地面积的32.1%.这些重点公益林主要分布如下：江河源头88.60万亩，江河两岸2201.56万亩，国家级自然保 护区1819.72万亩，自然遗产1263.77
5、万亩，湿地和水库74.16万亩，边境地区国防林 685.63万亩，荒漠化和水土流失严重地区5744.26万亩.云南有三分之二的重点公益林（8049.9万亩）在天保工程区范围内.（二）生态效益补偿实施情况由于陕西全省实施天保工程，中央财政森林生态效益补偿基金暂时没有在该省实施，同时， 陕西也未建立省级森林生态效益补偿基金制度.中央财政森林生态效益补偿基金20XX年在云南省开始启动，受补偿的国家重点公益林面积为2817.3万亩，其中，国有权属1138.51万亩，集体权属1643.81万亩，其他权属34.98万亩.2004至20XX年中央财政投入云南省森林生态效益补偿资金累计达30436万元，补偿对
6、象为承担公益林保护管理的单位或公益林经营者和所有者，包括国有林场，自然保护 区乡村集体组织，林农个人等.补偿标准按照国家核定的补偿面积平均每年每亩补助5元，其 中4.5元用于补偿性支出，由云南省根据国家核定的补偿面积补助各地市州，0.5元由省级 统筹安排用于森林防火等公共管护支出.补偿制度实施以来，云南编制了中央森林生态效益补偿基金云南省实施方案各实施县 （市，区）均编制了县级实施方案.全省确定了管护小班8.75万个，签订，完善禁伐或限伐 协议8790份涉及4066个管护责任单位，划分管护责任区9777个，签订管护合同12408 份，聘用专职管护人员15054人.补偿任务具体落实到州，县，乡，
7、实施单位，林班小班， 做到了权属，地界清楚，事权划分和经营主体明确；管护区域和范围落实到了山头地块，管 护责任明确到了管护责任单位和管护人员.根据中央森林生态效益补偿基金管理办法的相关规定，20XX年起，云南省每年财政预 算配套1000万元作为省级公益林补偿基金，用于实施中央森林生态效益补偿工作的配套资 金和建立地方公益林林业I作研究，zoos-11#13调研报告补偿机制的试点经费.20XX年云南省启动了 3个高原湖泊和6条水系共114.7万亩省级公益 林生态效益补偿试点”开始探索省级重点公益林保护管理模式，省级补偿基金的投入，运 行，管理机制.（三）生态效益补偿实施的成效自2001年中央财政
8、开始试点森林生态效益补偿机制以来，社会各界生态保护意识明显增 强，受补偿地区公益林管护队伍得到强化，管护设施得到改善，部分省区已经或正在准备建 立省级公益林生态效益补偿机制，重点公益林资源初步得到了有效保护 是社会大众生态保护意识得到加强云南实施森林生态效益补偿以后，通过健全完善重点公益 林保护管理政策和法规，强化依法监管的措施和手段，建立严格的责任追究制度，加大宣传教 育力度，使生态补偿政策逐步深入人心，惠及林权权利人，调动了广大农村干部群众爱林护 林的积极性，社会大众生态保护意识得到加 强二是公益林管护队伍得到强化，管护设施得到改善通过生态效益补偿制度的实施,云南省森林生态效益补偿工作的组
9、织体系，制 度体系和保障体系得到进一步建立健全，国家和省部署的各项工作，措施 得以贯彻落实，林 业综合管理机构和能力得到加强同时，云南以实施森林生态效益补偿机制为契机，带动了地方森林资源保护管理能力的提 升，尤其是森林防火，林业有害生物的预防与除治，森林资源监测和档案管理的基础设施得 到改善，装备得到充实，实施中央补偿的10个州59个县，已按防火专业队伍和林业有害生 物测报站建设标准，基本装备完成，20个县已配备森林资源监测与建档设备三是生物多样性和公益林资源的整体效益增强生态效益补偿启动以来，实施单位将重点公益 林护林，防火宣传，病虫害监测等工作纳入护林员职责范围，结合区域实际，制定村规民
10、约，发布通告，禁止在重点公益林内挖掘移植活立木，烧炭，开垦，采石，采矿挖沙，取 土，狩猎等活动此外，由于公益林管护资金落实到位，明确了管护人员的责任区域和具体的 管护责任，进山人员受到有效监督，毁林，开荒，盗猎，盗伐，非木材林产品采集等案彳牛 明显减少，森林防火，病虫害防治，林业案件查处能力得到提升，公益林资源得到有效保护的同时也促进 了公益林周边森林的保护，有效降低了森林火灾，林政案件以及森林病虫害的发生，增强了森林的生态和环境保护功能，维护了生物多样性，提高了森林的整体效益四是林农得实惠，生产生活环境得改善受补偿区群众反映实施森林生态效益4转业I作研究20。8第1期补偿后，有一部分参与公益
11、林管护的农民群众得到了一定劳务费收入；同时,公益林资源得到 了严格管理保护，山更青了，水更绿了，农业生产条件明显改善，生活环境逐步优化，林 农经济收入稳步增长实践证明，实施森林生态效益补偿是一项爱民，惠民，富民的好政策二，调研中发现亟需研究解决的问题生态补偿制度建立以来，已经取得了初步成效，但在调 研过程中，基层干部和林农代表也反映了许多需要尽快研究解决的问题（一）现行补偿范围不到位，与国家生态建设要求不适应是与西部生态建设要求不适应 根据规定，中央森林生态效益补偿基金的补偿范围为国家林业局公布的重点公益林林地中的有 林地，以及荒漠化和水土流失严 重地区的疏林地，灌木林地和灌丛地.西部 地区生
12、态建设是我 国生态建设的主战场，大多处于生态脆弱区，许多地方能生长灌木林或灌丛非常不易，急需得到有效保护而目前灌 木林和灌丛的补偿仅限于荒漠化和水土流失严重地区，在一定程度上减少了西部地区的生态 保护范围，不利于国家整体生态建设的需要.二是天保工程区重点公益林中的新增造林面积没 有及时得到补偿.目前冲央森林生态效益的补偿范围为非天保工程区但天保工程建设是静态 调研报告投资建设，其森林管护是以天保工程实施时的有林地，灌木林地和未成林造林地作为管护对 象，因此天保工程区内天保工程实施以后增加的新增造林面积不能享受管护经费.而补偿范围 限于非天保工程区，意味着天保工程区划入重点公益林范围的新增造林面
13、积既不能享受天保管护经费，也 不能享受中央森林生态效益补偿，导致这部分面积得不到及时有效的保护 （2） 补偿标准过低，尚未体现补偿的性质 目前的补偿资金全部由财政承担，标准为每年每亩5元由于国家财力有限，从2001年开始一直执行这一补偿标准，没有随着国 民经济的发展和各类价格上涨对补偿标准进行动态调整，补偿标准过低，不足以弥补林农因 保护重点公益林而付出的经济代价，导致其性质实质是补助性质，不是补偿性质，难以达到 持久的生态保护目的其次，同为公益林，天保区与非天保区补偿标准不同天保工程区已享 受管护经费的重点公益林，每亩管护费只有1.75元（地方配套不到位的只有1.4元），与 其它纳入补偿的重
14、点公益林补偿标准相差3.75元，同一个山头的公益林存在两个补偿标准三是补偿标准一刀切，没有按公益林质量区别补 偿由于目前缺乏评估机制，所有的补偿标准均是一刀切，实行单一的补偿标准，不分地 域，不分区位，不分地类，不分林业I作研究，zoos-15调研报告林分质量，这在一定程度上挫伤了经营者与保护者的积极性（3） 制度不健全，管理滞后中央森林生态效益补偿自 20XX年实施以来，虽然取得了巨大的成效，但相关管理制度不健全，管理工作滞后一是全国没有统 一的公益林资源管理办法，相关政策不明确目前重点公益林特别是纳入中央森林生态效益补 偿的重点公益林如何管理，国家没有统一的规定，现行规定不明确且缺乏整体性
15、，导致重点 公益林林地管理，采伐管理和管护管理没有适合重点公益林特点的具体规定各地根据已有的 一般性 政策进行了相应的规定，导致一些关键管理环节出现差异，如采伐强度，方式，批 准程序，林地流转，管护合格评定因子与标准等二是保护管理监督不到位中央森林生态效 益补偿实施以来，全国还未进行过国家级的管护核查，导致纳入补偿的重点公益林保护管理得不到有效监督，对社会各层面,各级管理层高度关注的重点公益林保护管理， 资金兑现等政策执行情况，执行效果，政策的延续，政策的监控，群众与社会反响，政策 的完善等问题难以回答三是没有专门的管理机构对于重点公益林的管理，有的省设立了生态 公益林管理办公室，但多数省没有
16、明确管理的专门机构，特别是省以下单位大多数无专门机构，存在多部门管理，造成管理不协调的现象，调研中许多 地方都提出各级均应设立专门的管理机构（4） 天保工程区公益林造林标准太低目前，国家对天保公益林造林的投入是每亩300元,其中地方配套60元，由于地方财力所 限，地方配套都到不了位，实际每亩造林投入只有240元.各地都反映这是1998年制定的 标准，时至今日，物价和劳动力价格都上涨了很多，目前的实际每亩造林投入已达到500 至600元,有些地方甚至达到800元原有标准已不能满足营造林的实际需要，公益林造林任 务越多的地区，负担就越重，有些地区甚至还欠造林人工费如陕西耀州区的高尔城林场，由于造林面积大
