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1、中南财经政法大学“博文杯” 实证创新基金项目闹市行乞及救助管理的现状调查研究基于精神救助的视角（以武汉市为例）张丽宏、邓雅轩、张琼、李少琼、侯宇一、前言城市生活无看的流浪乞讨人员救助管理办法，对IH的收容遣送制度中存在的问题和 不足进行了修改和完善，其中处处休现着对流浪乞讨人员合法权益的最大限度的保护。民政 部颁布的救助管理机构基本规范和流浪未成年人救助保护机构基本规范秉承“以人 为本”理念，要求救助管理机构对受助人员于以生活帮助和精神关怀，通过专业化的救助服 务，帮助受助人员保持乐观向上的生活信念。但是山于新的救助管理办法是在孙志刚案的 舆论影响下仓促制定的，因此,其中也存在着种种不足:1、
2、农村中流浪乞讨人员无救助;2、 救助资金來源单一，规模偏小，水平低。3、没有明确规定救助管理程序及相关的监督措施。 4、对救助对象返冋后的生活没有详细合理的安排。本课题首先对建国以来我国的救助管理制度变迁情况进行了分析，接着对武汉市救助站 等流浪乞讨人员相关救助地点进行实地访谈研究,获取当前武汉救助工作的总体概况、新羽 救助管理制度实施现状、救助实效和存在问题等第一手丰富而翔实的资料数据。然后通过文 献收集的方式，了解及探索国内部分城市开展流浪乞讨救助工作的特色，以及国外对流浪乞 讨人员的救助经验。最后在借鉴国内外成功经验基础上，对改革、完善救助管理制度提出了 修改意见，同时也给武汉市解决流浪
3、乞讨人员救助工作面临的难点提出可行的对策和措施。 希望本课题的研究能为今后武汉市政府有关部门修改并制定切实可行、更为规范化、制度化 的救助政策，更好地开展救助工作提供有借鉴意义的参考。二、实地访谈（一）访谈结果以及分析K访谈实录（1）武汉市洪山区城管局调研中武汉帀洪山区城管局综合科科长谈到城管局的主要职能是对临时占用城市道路 （含人行道）的行政监督管理，对利用城市道路设置建筑物、构筑物（路名牌、人行道护栏、 车行道隔离栏等除外）的监督管理以及対利用建筑物、构筑物等占用城市空间、园林绿化设 施及其它公共附属设施血影响市容市貌的行为进行监督管理。在实际工作中，他们主耍杏处 的事占道经营和出店占道的
4、行为。对于闹市行乞人员，虽然有碍市容，但鉴于国家法律并没 有禁止乞讨，而且对这些人员的管理也不在他们的工作范围，因此在实际工作中最多对有碍 市容市貌的乞讨者进行劝导，让他们离开或是把他们送入救助站。（2）武汉市洪山区公安局武汉市洪山区公安局办公室主任接受了我们的采访。他谈到如果警车巡逻时遇到行乞人 员或是接到相关报警吋他们会及时联系救助站，并将其送往救助站管理。同城管局相关部门 负责人相似的是，他也提到闹市行乞对市容，有吋其至对国家的形象都会造成不良的影响, 但毕竟这种行为不违法，而公安部门担负着打击犯罪这项更重要的任务，因此他们对行乞人|张册宋、,中南财经政法大学法学院08级本科生:邓雅轩,
5、中南财经政法大学法学院08级本科生:张琼, 中南财经政法大学法学院08级木科生:李少琼，中南财经政法大学金融学院08级木科生:候宇，中南财 经政法大学工簡学院09级木科生。员的管理救助也基本上只出于人性化管理，并非n身的职责。不过，民警在日常执法过程中， 看到年轻力壮的流浪乞讨者还是会对其进行劝说，劝他们通过自c的劳动获収财富、赢得别 人的尊重。而对于年老残疾的乞讨者，则直接和救助者联系。(3) 武汉市救助管理站小纽成员在对武汉市救助管理站的调研中受到了热情的接待。救助站的工作人员首先详 细介绍了救助站的基本情况：该站每年救助大约5万人次，绝大部分被救助者在救助站呆几 天后在工作人员的帮助下就
6、可以顺利返乡，但每年约有100-200人因自身残疾或智力、精 神存在问题等原因无法说明自C的籍贯而导致长期居住在救助站，成为“沉淀下來”的群体。 救助站有工作人员约200人，救助车20余台。其日常工作为在武汉市大街小巷巡逻，发现 流浪行乞人员后对他们进行劝导，并将愿意接受救助的人送冋救助站，为他们提供临时食宿 以及冋家的火车栗。救助站办公室王主任还向我们调研小纽简单介绍了武汉币救助管理站的 三个个特色：第一，主动救助。不是坐等需要救助的人上门，而是主动上街巡逻。特别值得 一提的是,该站制定了应急预案，在炎炎夏日开展的“送清凉”活动以及在寒冷冬季进行的 “送温暖”活动是实现“夏天不热死一人、冬天
7、不冻死一人”这一救助目标所采取的切实有 效的行动。第二，抱团救助。通过推进武汉“1+8城市圈”救助管理的进程，与武汉周边8 座城市的精诚合作，帮助家乡为“圈内”城市的被救助者尽快返乡。第三，爱心救助。通过 助养等模式使得站内受救助人员感受到家庭般的温暖。说到“精神救助”，王主任提到，救助站工作人员会经常与受救助者进行谈心、交流， 深入了解他们流浪乞讨的原因，并对他们展开心理辅导。与此同时，救助站还为受救助者提 供了阅览室、活动室等场所让他们进行读书、看报、下棋、打牌等活动，來更好地使他们冋 归正常人的生活。在长年的工作中，救助站的工作人员中己有取得社会工作师资格的，他们 将对受救助者进行更为专
8、业、细致的精神救助。(4) 武汉市流浪未成年人救助保护中心武汉市流浪未成年人救助保护中心是武汉地区唯一一家从事流浪未成年人救助保护工 作的专业机构，与市救助管理站合署办公。采访中，未保中心张主任首先介绍了该中心的一项具有武汉特色的流浪未成年人社会助 养模式。社会助养是指流浪未成年人救助保护中心与爱心团体或爱心人士经过规定的程序, 通过结对的形式，不定期地对受助流浪未成年人提供帮助的模式。社会助养分站内助养和站 外助养两种形式。站内助养是指与流浪未成年人结对的爱心人士、家庭、学校或社会团体定 期來中心看望结对的儿童，给予他们生活、学习、教育及精神上的帮助和支持，受助的流浪 未成人不得离开未保中心
9、。站外助养是指与流浪未成年人结対的社会团体或家庭定期来中心 看望受助儿童，必要时可办理相关手续，将受助流浪未成年人暂时带离未保中心照料，原则 上不在站外留宿。“社会助养”是种集培养、看护、疏导、教育于一体的、融入社会的、 富于亲情化的救助方式，它使有“家”难冋的流浪少年儿童能够享受到家庭般的温暖。“社 会助养”的目的是对流浪少年儿童在行为与思维方式的改变方面进行影响和干预，让孩子们 在接受服务的过程中同吋接受关爱和社会价值的熏陶，感受到家庭式的“父”爱和“母”爱, 使他们断裂的亲情纽带重新得以续接，为其今后冋归家庭、融入主流社会做好准备。此外,张主任还重点介绍了于今年7月5日在该中心设立的社工
10、工作室试点的开展情况。 考虑到我们对社工工作的了解程度极为有限，在介绍社工工作室之前她先为我们简耍阐述了 一下社会工作和社会工作者。社会工作是以利他主义为指导，以科学的知识为基础，运用科 学的方法进行助人服务的活动。血社会工作者(简称“社工”)是社会服务和帮助的提供者。 未保中心社工工作室的工作职责包括密切与受助未成年人联系，了解和掌握英基本情况和需 求,为有需要的受助未成年人提供专业社工服务,对他们进行心理、精神上深层次的救助保 护；运用专业理念、知识、技巧，为受助未成年人提供精细化、个性化的人文关怀和服务, 采取个案工作、小组工作、社区工作等专业方法，对他们进行权益维护、心理咨询、行为矫
11、止等服务工作，预防解决问题、恢复和发展其社会职能；协助受助未成年人构建社会支持网 络。目前，未保中心的社工工作室有来自江汉大学的两位在校大学生和一位教授长期对中心 里存在心理障碍、行为偏激的流浪未成年人开展理性情绪治疗、行为模式修止等工作，以帮 助他们更好地冋归社会、冋归家庭。为了更直观地让我们感受社工工作对流浪未成年人的巨 大影响，张主任还向我们展示了未保中心的一名少年接受社工服务以來自身发生的巨大变 化。据了解，除了未保中心,武汉市在儿童福利院、武昌徐家棚社区、优抚医院等单位也开 展试点，试行社工制度。如果试点成功，社工工作不仅会推丿到救助站的成年人，而且会在 全市全面推广。虽然目前试点开
12、展的情况很成功，但是也遇到-些阻力。其中最主耍的阻力來自于普通 民众对社工工作的不理解。随着对社工工作的宣传力度不断加大，相信民众对社工工作的一 些谋解将会逐渐消失。(5) 湖北省民政厅社会福利和社会事务处在实地调研中，从工作人员那里我们了解到山于流浪乞讨人员的救助管理工作主要是山 民政部门具体负责，因此他们充分发挥职能部门的协调指导作用，认真研究政策措施，不断 完善工作制度，以提高救助管理水平。该工作人员指出，虽然救助流浪行乞人员需要各部门的配合，但在各部门的职责和义务 中，民政部门的职责无疑是最主要的。民政部门内部的通知协作制度是救助工作最终落实的 媒介，因此有必要加强不同地区政府的民政部
13、门间的交流与协作。如果各地民政部门之间媒 介不畅通，信息无法传递，工作有隔阂，救助工作就无法顺利展开。首先要进一步完善救助 管理信息系统，加快信息采集、录入的速度，以提高工作效率和救助效能，实现救助网络覆 盖全国、救助管理业务信息共享、各级管理部门实时监管、齐救助管理站协作配合的工作构 想。据了解，民政部门冃前也越来越意识到对待流浪行乞人员只靠物质上的救助是远远不够 的，【大I此，他们也止准备逐步对流浪行乞人员开展心理救助或者说精神救助。今年7月在武 汉市进行的社工工作试点就是一个很好的开端。他们会以这个为切入点，逐渐培训、壮大社 会工作师的队伍，为行乞人员的救助拓展工作领域、增加新鲜血液。2
14、、访谈结果分析(1) 法律法规的不完善。目前我国对流浪乞讨人员已从收容遣送改为救助管理，但实际工 作中遇到不愿接受救助的行乞人员时，山于法律并未规定岀现这种情况吋该采取的措施，因 此救助站工作人员也无能为力另外，城市生活无着人员救助管理办法实施细则虽然明 确规定了救助的对象，但在实际工作中，很多流浪行乞人员尢法说明自C的情况，也不能提 供有效证件，依据规定这样的人群本不属于救助范围的，但出于人性化救助管理，救助站还 是接受了他们。这样造成了目前救助对彖无限扩大化的趋势。另外根据该细则观定，救助站 应当根据受助人员的情况确定救助期限，-般不超过10天。但是很多人因自身无法准确表 达户籍所在地以及
15、亲人的联系方式等信息，造成这些人无处可送的尴尬局面，而救助站作为 市民政局直属的事业单位，面对这样的困难群体只能止他们继续生活、居住在救助站。这些 人虽然只占到救助站救助总人数中很小的比重，却消耗了国家极大的人力、物力和财力。(2) 救助管理中各部门互相推卸责任。根据救助管理办法的规定：“县级以上人民政 府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。公安、卫生、交通、 铁道、城管等部门应当在务自的职责范围内做好相关工作。”这样未能对各职能部门的职责 做出明确规定，因此导致管理缺位，给各职能部门互相推卸救助责任留下了巨大空间和借I I。(3) 对流浪行乞人员的临时救助治标不治本
16、。目前的救助仅限于为流浪乞讨人员提供临时 食宿以及返乡车票，而流浪乞讨者大部分來自于贫困地区的，给予基本的救助对他们的生活 并没有实质性的改善，因此在被送冋家乡后，他们仍有“重操旧业”的可能。（二）调査问卷结果现实与分析：1、调查问卷统计此次调查问卷的覆盖而包括武昌、汉口、汉阳三镇，具体地点选在光谷步行街，街道口， 江汉路筹闹市区以及街区一些公园、卖场等流动人I I较多的地方，以使调查结果更加客观和 可信。此次调查对于普通公民的问卷共发放200份，实际收冋180份，问卷收冋率为90%；有 效问卷146份，有效问卷收冋率为73%。其中武昌53份，汉口 48份，汉阳45份。对于被 救助人员的问卷共发放80份，实际收回53份，问卷收冋率为66. 3%,其中有效问卷37份, 有效问卷收冋率为46.3%, |大I为被救助者中有很多为精神病人或者没有阅读能力，我们只 能挑选身休健康、有阅读能力的人接受调杳，所以问
