《地方金融发展、监管与风险处置》由会员分享，可在线阅读，更多相关《地方金融发展、监管与风险处置（21页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、 地方金融发展、监管与风险处置 马灿坤 洪正 韩雨萌摘要：中央政府向地方政府进行金融分权时，给予了地方政府金融发展权，使得地方金融快速发展，但未给予其金融监管分权。地方金融发展权与金融监管权的错位使得地方金融发展乱象丛生，风险聚集。通过整理2008年以来各地方发布的关于地方金融发展、监管与风险处置的政策文件，发现东、中、西部地区省级政府地方金融发展和监管目标具有一致性，发布的文件类别主要为普惠金融、融资租赁和担保公司方面的;而市级政府金融发展和监管目标则围绕建设区域性金融中心为核心兼具一定的差异性。地方金融发展与地方金融监管具有连续性，政策发布高峰期集中于2015-2017年，地方金融风险整治
2、重点从2011年的地方性交易所转向2016年的互联网金融领域。关键词： 金融分权; 地方金融发展; 地方金融监管; 地方金融风险; 地方性政策文件：F832.7：A：1003-7217（2021）01-0010-08一、引言近年来，地方金融发展迅速，为地方经济发展做出了积极贡献。地方金融的发展源自于“官场”竞争和“市场”竞争中良好秩序和有效规则的混合激励制度1：“官场”竞争中政治集权确保了自上而下晋升激励制度的有效性，“市场”竞争中经济分权使地方政府有相对自主的经济发展决策权2。一方面，基于此模式，官员的晋升主要根据经济增长考核3，而地方政府融资渠道狭窄4，地方政府竞争最终体现为对投资的竞争和
3、对金融资源的竞争，地方政府展现出强烈的发展地方金融的动机5。另一方面，分税制改革后，地方政府事权与财权的不对等、地方财政收入不足使得地方政府金融控制成为缓解财政收支矛盾的一种次优选择6。因此，各地政府积极干预辖区金融机构或建立地方金融机构7，8。各地的外生性因素如法律环境9、区域金融货币政策10和经济地理条件11以及内生性禀赋如地方官员特征12、地方人力资本特征13，14也同样影响地方金融发展。“晋升锦标赛”和财政分权使得地方政府间围绕发展和壮大金融机构展开激烈竞争，相邻地区在地方金融机构设立上进行攀比15，而中央政府的隐形担保降低了地方政府为争夺金融资源所应承担的风险16。因此，地方政府间过
4、度金融竞争致使地方金融风险快速聚集，甚至部分地方金融風险爆发给金融机构和投资者造成了极大的损失。地方金融风险的累积与爆发也与地方金融监管体制有关。原有金融监管体制下，存在中央和地方监管主体权责不明晰、央地监管部门互相推诿监管责任、地方在管理金融事务的权力和责任不匹配等问题，导致地方金融监管不足。地方金融监管组织管理机制不顺，监管技术手段落后、人才短缺，监管职能分散形成空白漏洞17。除此之外，互联网金融技术的快速发展，突破传统金融监管模式，加大了地方金融监管难度，带来新的监管挑战18，19。在此背景下，2017年第五次全国金融工作会议提出“地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央
5、统一规则，强化属地风险处置责任。要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置，着力防范化解重点领域风险，着力完善金融安全防线和风险应急处置机制。”新的监管体制下，各地方政府正式挂牌成立地方金融监督管理局，地方政府处理地方金融事务被赋予更高的权限。可见，在防范化解区域性金融风险的背景下，探究地方金融发展的政策路径，梳理地方金融监管现状，总结地方政府防范、化解和处置地方金融风险的经验教训显得尤为重要。地方政府在地方金融中居于核心地位，通过整理2008年以来地方政府在地方金融发展、监管以及风险整治方面的文件，从横向（东、中、西部地区）和纵向（不同年份）在
6、省级政府和省会（计划单列市）政府两个层级探究地方金融发展、监管的特征事实、地区差异以及动态演变，发现目前地方金融发展、监管和风险处置中存在的问题，可弥补学术界关于地方金融的研究主要集中于地方金融发展的成因、地区间金融发展差异的因素、地方金融监管存在的问题而忽略对地方政府金融政策路径动态选择过程研究的不足。同时，从地方政府金融政策选择的角度进一步扩展地方政府金融分权理论的应用范围，具有一定的理论价值。并在防范和化解系统性、区域性金融风险的背景下，为中央政府风险管理框架顶层设计提供现实依据，为地方政府更加合理地配置地方金融资源、完善地方政府金融风险监管机制提供经验指导，具有一定实践价值。二、理论分
7、析与研究方法一般认为，地方金融是指在一定行政区域内设立，由地方人民政府管理或审批、并承担风险处置责任，主要为当地居民或企业提供金融服务的金融机构和金融市场20。地方金融机构和地方金融市场的快速发展意味着我国金融发展已出现由中央集权逐步向地方分权的趋势，即金融分权。有学者认为，金融分权是中央政府为推动国家经济长期增长、激励地方发展经济在不同层级政府之间以及政府与市场之间就金融资源配置权和控制权进行划定与分配的一系列显性和隐性的制度安排，具体可分为两个层次：中央政府向地方政府的分权（金融分权）、地方政府向民间的分权（金融分权）即金融民营化或市场化20。金融分权包括金融所有权、监管权、人事任命权等能
8、够支配或引导金融资源流向的相关权力，可以分为三个阶段：第一阶段，主要体现为国有银行人事任命权21，指商业银行从中央银行剥离并实行“条块管理”，使得地方政府拥有国有银行在省分支行的人事任命权，可以直接通过行政手段“掏空”国有银行金融资源。国有银行垂直化改革弱化了地方政府对国有金融资源的控制力，地方政府开始尝试通过直接控制城市商业银行（简称“城商行”）、农村商业银行（简称“农商行”）等众多地方金融机构获取金融资源22。第二阶段体现为地方政府的金融控制权。随后，有的学者在金融资源控制权的基础上又强调了金融监管权上的划分，认为地方政府不仅可以直接控制金融资源调配，还可以通过监管制约来引导金融资源流向。
9、金融分权第三阶段包括了金融监管权23。金融分权内涵扩展过程即地方金融发展历程。地方金融发展兴起于金融分权的第二阶段，即地方政府失去国有银行分支行人事任命权之后，开始直接控制以城商行、农商行为代表的地方金融機构直接获取金融资源。但随着中小微企业、个体工商户企业的发展日益壮大，有限的银行类地方金融机构不能够满足这些企业的融资需求，而小额贷款公司、融资租赁公司、担保典当公司等类银行金融机构成为了地方政府弥补融资缺口的渠道。随着地方政府间竞争加剧，地方金融机构发展和金融市场建设成为地方招商引资的重要因素。在放松了地方金融机构准入门槛后，同质化的地方金融机构快速发展，过度竞争导致地方金融风险聚集。在金融
10、分权的第二阶段，中央政府向地方政府进行金融分权时给予了金融发展权，但未给予金融监管分权，地方金融发展权与金融监管权的错位使得地方金融发展乱象丛生，风险聚集。一方面，地方政府在“重发展、轻监管”的思路下，主观上放松了对地方金融的监管约束;另一方面，地方监管机构监管权限较小，存在监管漏洞，客观上加剧了地方金融发展过快致使风险聚集，甚至爆发局部金融风险事件。金融分权的第三阶段，即中央政府向地方政府进行金融监管分权，做实地方政府金融监管权力，明确监管权限;破除中央政府对地方政府的隐形担保，硬化地方政府软约束，使得地方政府能够在风险防范的约束下发展地方金融。政策文件是地方政府行为的表现方式之一。地方金融
11、政策是地方政府关于本地金融事务管理的体现，也是金融分权的另一种表现形式。通过手工搜集各地方政府官网政务公开栏中已发布的公开信息，获得包括省级政府（各省、自治区、直辖市）和市级政府（各省会城市、计划单列市以及温州和苏州）两个层级的政策文件，将其分为地方金融发展（包括地方金融服务发展和地方金融机构发展两小类）、地方金融机构监管和地方金融风险整治三大类。横向比较方面，按东部地区、中部地区、西部地区进行划分，考察两个层级地方政府在不同地区金融政策的整体性、差异性以及协调性;纵向比较方面，探究三个地区、两个层级地方政府2008-2018年金融政策动态选择性。三、地方金融发展事实近年来，地方金融有了长足发
12、展，以城商行、农商行为代表的地方银行解决了部分中小企业、涉农企业融资难、融资贵的问题;以小额贷款公司、融资租赁公司、担保公司、典当公司为代表的类银行金融机构缓解了部分小微企业、民营企业、个体工商户融资渠道有限、融资额较低的问题;以区域性股权交易所、贵金属交易所、碳交易所为代表的地方产权交易所扩大了各经营主体产权流通范围、提高了企业生产经营效率;以P2P、众筹、第三方支付为代表的互联网金融既满足了小微企业的部分融资需求，又丰富了普通民众的投资渠道，为日常生活提供了便利。（一）地方金融发展政策统计与分析1. 地方金融服务发展政策。将地方金融服务发展政策分为普惠金融、金融中心建设、农村金融、资本市场
13、发展、绿色金融、金融服务与发展六个类别，统计出地方政府在2008年1月到2019年7月15日发布的地方金融服务发展政策，统计规则是发布过某类地方金融政策文件的省级、市级个数，见表1。表1显示，发布关于普惠金融类别政策文件的地方政府个数最多（26个），发布金融中心建设类的次之（19个）。不同层级地方政府发布地方金融服务政策具有层级整体一致性：省级政府发布普惠金融政策类别最多，其中，东部地区10个，占76.92%;中部地区2个，占33.33%;西部地区6个，占50%。市级政府发布金融中心建设政策类别最多，其中，东部地区9个，占52.94%;中部地区3个，占50%;西部地区2个，占18.18%。不管
14、是省级还是市级地方政府都重视普惠金融的发展，意在提高金融深化广度和深度;同时，这也与着力解决三大攻坚战之一的脱贫攻坚有关。近几年来，各地通过普惠金融进行金融扶贫、脱贫的实践也取得了较好的效果24，25。从省级政府角度来看，发展普惠金融和资本市场是金融供给侧结构性改革的举措之一，着力为解决小微企业、涉农企业融资难、融资贵的问题，具有全局性意义，东、中、西部地区具有高度的一致性。从市级政府角度来说，保持本地区金融竞争力，吸引和建设更多金融机构形成金融聚集效应，从而带动整个地方经济发展成为首要目标，建设区域性金融中心是东部和中部市级地方政府的首要选择。2. 地方金融机构发展政策。将地方金融机构发展政
15、策分为七个类别（见表2）。由表2可知，从总体上看，地方政府发布地方金融机构政策最多的类别是融资租赁/担保公司（37个）。从省级政府来看，不同地区具有整体一致性，都是发布融资租赁/担保公司政策最多（东部11个，占东部13个省级政府的84.62%;中部5个，占83.33%;西部9个，占75%）。从市级政府来看，不同地区具有很大差异性：东部地区发布产业投资引导基金政策最多（9个，占52.94%）;中部地区发布融资租赁/担保公司政策最多（3个，占50%）;西部地区发布地方各类交易场所和互联网金融企业政策最多（3个，占27.28%）。各地区省级地方政府发展目标具有整体一致性，大力发展融资租赁/担保公司、
16、小额贷款公司等类银行金融机构意在解决中小微企业的融资问题。但各地区市级政府发展目标则具有差异性。东部市级政府发展产业投资引导基金一方面可以为初创企业提供融资安排;另一方面，可以为发展地方特色产业、高新产业提供引导和支持。西部市级政府发展各类产权交易所和互联网金融企业的原因，一方面，是西部地区正规金融基础条件落后，要快速发展金融业则只能依靠如产权交易所、互联网金融等直接融资机构;另一方面，是西部地区自然资源丰富多样，自然资源的交易需要有平台支持，有发展各类资源、产权交易所的需求。（二）地方金融发展政策动态性特征表3展示了各地区2008-2018年各年发布的地方金融服务政策文件数量情况。统计规则是若某地方政府在某年发布了某一类别的政策文件，则文件计数在原有基础上加1。由表3可以看到，2008年以来，地方政府发布地方金融服务发展政策的数量
