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1、基于政府绩效评估视角的政府绩效审计研究审计研究，2007年第6期温美琴胡贵安【摘要】推行政府绩效审计是开展政府绩效评佑、提高政府绩效的重要工具。本文通过 对帀场经济国家政府绩效评佑、政府绩效审计发展丿力程的考察，在系统分析和总结政府绩效 评估、政府绩效审计理论及 实践基础上，揭示两者之间存在的客观联系，进而廓清政府绩效 审计在政府绩效评估休系中的地位与作用，提出在现行法律框架下推行政府绩效审计的两种 立法进路，以完善我国审计监督制度，促进服务型政府建设。【关键词】服务型政府 政府绩效评佑 政府绩效审计 立法进路随看我国经济社会发展，转变政府职能，提高政府绩效，强化政府责任，成为建设社会 主义法
2、治国家的客观要求，政府绩效评估应运而生。作为政府绩效评估的重要工具,政府绩 效审计目前己成为国家政府审计发展的方向。我国政府绩效审计尚处于探索阶段，如何借鉴 国际先进经验，结合我国国情，探讨和构建符合我国国情的政府绩效审计理论方法体系，成 为我国审计事业的重要课题。本文试从政府行政管理的视角，将政府绩效审计放在政府绩效 评估休系的框架下进行研究，谈一些粗浅的认识。一、政府绩效评估、政府绩效审计与市场经济国家政府治理服务型政府是市场经济国家政府治理的基本理念，创建责任政府、法治政府、廉洁政府、 效率政府的理论与实践，体现了市场经济国家政府治理与改革所追求的价值日标。政府绩效评估、政府绩效市计作为
3、帀场经济国家政府治理的重要工具，促进了政府治理 和服务型政府建设。（一）政府绩效评估与政府治理捉高政府绩效是公共管理始终追求的基本目标之一,推行政府绩效评估是市场经济国家 政府治理的一种重要制度。政府绩效是指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府 在行使具功能、实施英意志的过程中体现出的管理能力。一般认为，政府绩效评估是指根据 管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面的评判，対政府在公共管理过程中投人、 产岀以及最终结果所体现出來的绩效进行的评定和认可。市场经济国家推行政府绩效评估制 度，其目的在于促进政府行为规范，促进政府行政监控体系完善、政府透明度提高，进而
4、促 进政府行政效率提高帀场经济国家政府治理实践表明，通过政府绩效评估制度，可以促进 政府改进管理方式、优化行政资源、节约行政成本，提高行政效率。（二）政府绩效审计与政府治理政府绩效审计萌芽于20世纪40年代，形成于60、70年代，80年代以后进入快速发展 时期o 1986年垠高审计机关国际组织第12届国际会议通过的关于绩效市计、公营金业审 计和审计质量的总声明指出，政府绩效审计是对公营部门的经济性、效率性和效果性的审 ih与传统的财务审计相比，政府绩效审计具有显著的特征：一是强调对公营部门资源使用 的绩效进行审计；二是对公营部门履行法定职责过程进行审计。20社纪70年代以來，市场 经济国家普遍
5、推行了政府绩效审计，成为政府绩效评估的一种重要方式，促进了政府治理和 政府绩效管理目标的实现。二、政府绩效审计与政府绩效评估的关系基于市场经济国家政府绩效评估、政府绩效审计产生、发展历史的考察，可以明晰政府 绩效审计与政府绩效评估之间客观存在的联系。（一）政府绩效评估的丿力史考察1、政府绩效评估的产生20世纪30年代以后，随着资本主义主张国家全面干预经济活动的凯恩斯主义兴起，美 国三权分立”政治架构中的行政权急剧扩张，政府规模迅速膨胀，政府职能迅速扩张，公 共开支急剧增加，形成了所谓的行政国”。同时，随着民主政治休制的进步，公众耍求评 估政府绩效，优化政府职能，强化政府责任。1943年，克莱伦
6、斯雷徳和赫伯特西蒙的 市政工作衡最：行政管理评估标准的调查一书的出版，标志政府绩效评估理论的诞生。2、新公共管理运动与政府绩效评估的兴起20世纪70年代，在新公共管理理论指导下，世界范围内掀起了一场规模浩大的“重蜩 政府”热潮。其核心在于以政府绩效评估作为管理工具，以企业家精神改造传统的政府部门， 强化政府的竞争意识与服务意识，最大限度地提高政府效能。以绩效为本的政府绩效评估，止是这场改革运动中所普遍采取的一项重要措施。西方国 家把绩效评估方法和工具引人到公共管理领域，使绩效评估在政府管理中得到了广泛应用和 发展。实际上，以美国为代表的西方国家新公共管理运动本质上是一场在绩效评估理论指导 下的
7、行政改革运动3 1973年尼克松政府颁和了 联邦政府生产率测定方案”，力图使政府绩 效评估系统化、规范化、经常化=1974年，福特总统要求成立一个专门机构，对所有政府 部门的主要工作进行成本收益分析 1993年初，副总统戈尔挂帅的研究纟II提交了国家绩 效评鉴报告，旨在使整个政府的开支降低、效率提高。1993年美国政府绩效与结果法案 规定每个机构应提交年度绩效规划和前一年度的绩效报告，实行财政预算与政府部门绩效挂 钩。到了布什政府时期，明确指出政府应该是结果导向的，它不山过程而山绩效引导。山此 可见，在政府管理中孕育、产生和发展起来的绩效评估，既是政府公共管理理论发展的结果, 也是公共管理与政
8、府改革运动实践推动的产物。（二）政府绩效审计与政府绩效评佑的客观联系纵览市场经济国家政府管理演变的历程，分析、总结政府绩效评估、政府绩效审计产生 发展的历史，我们不难看出，政府绩效审计与政府绩效评估之间存在十分紧密的客观联系。1、产生背景的同一性。主要衣现为政府绩效审计与政府绩效评估的产生，都与凯恩斯 国家干预主义的兴起和公众民主意识的提高息息相关。2、兴起原因的一致性。主要衣现为政府绩效审计与政府绩效评估的大规模开展，都系 于新公共管理理论与重燃政府运动的推动。在新公共管理运动中，政府绩效与政府责任成为 帀场经济国家政府改革的核心内容，建设一个优质、高效、经济、更负责任的政府成为国家、 政府
9、和民众的共识，并采収切实可行的措施来推动政府绩效的优化与责任的提高，而政府绩 效评估与政府绩效审计就是英中的具体行动。尽管政府绩效审计与政府绩效评估的开展是历 史发展的必然，其兴起的原因也是错综复杂的，但我们至少可以说，新公共管理运动为政府 绩效评估与政府绩效审计理论的兴起与实践中的大规模开展创造了良好的社会政治环境，使 得两者的发展从此步入快车道，政府绩效评估在III界范围内已成为公共管理领域的重要内 容，Hu政府绩效审计已成为政府审计发展的方向。3、内容目标的统一性。主要表现为政府绩效审计与政府绩效评估都关注政府行为的经 济性、效率性与效果性，英最终目的都是为了实现政府绩效优化与强化政府责
10、任。20世纪80年代市场经济国家提出了公共部门绩效评估的经济性、效率性、效果性（即 “3E”）的原则，作为政府绩效评估的基本原则与主要内容。而“3E”也正是政府绩效审计 所耍关注的焦点所在。当然，一般认为，与政府绩效审计相比，在公共部门绩效管理与政府 绩效评估衡量的内容中，还应当包括公平即“4E”。另一方而，作为实现公共管理目标的重 要手段与工具，政府绩效评估与政府绩效审计就其最终目的而言，可谓殊途同归，即都是通 过发现问题、找出原因、提出建议等方式以提高政府绩效、强化政府责任，两者只是实现, 目的的角度与手段有所差异。前者主要通过事前确定目标、事中与事后进行绩效评估的手段, 而后者更侧重从事
11、后的监管与控制角度进行审计评价。山此可见，从绩效审计和绩效评估的 主要工作内容及所追求的价值目标来看，两者总休而言是基本统一的。4、外延范围的涵盖性。主要表现为,从本质上看，政府绩效审计属于政府绩效评估的 范畴，它是政府绩效评估的一种特殊形式（范柏乃，2005）。而政府绩效审计是政府绩效评 估体系的重要组成部分，两者统一于政府绩效管理的理论与实践。市场经济国家政府绩效评估的实践表明,政府绩效审计本身就是一-种政府绩效评估行 为，是对政府部门、预算单位、政府投资项目等的绩效所进行的监督和评价，多数国家政府 绩效评估的开展都是以审计机关开展的绩效审计为主要的政府绩效评估方式。尢论是美国、 澳人利亚
12、还是英国的政府绩效评估体系，政府审计都扮演着计分重要的角色。美国政府绩效 评估是在完备的法律框架下，以国会审计总署为主导来执行的；在澳大利亚，国会审计署代 表国会对各部门进行年度绩效考评,必要时审计署也选择对部分计划或项目进行绩效考评; 而英国国家审计署代表议会对政府公共开支进行审核,对所有政府部门和政府机构、逾半数 使用公共拨款的社会团体进行绩效评估。当然，评估主体多元化与评估方式多样化，也是当 今政府绩效评估的重要趋势，但无论是立法型审计机关，还是行政型或其他类型的审计机关, 都从审计的角度，按照审计的程序，对政府纟I织、计划或项目进行绩效评估。实践表明，绩 效评估是政府绩效管理的一项重要
13、手段，而绩效审计则是政府绩效评估的重要纟I成部分。三、我国政府绩效审计的科学定位在经历20年的探索、发展历程之后，我国审计事业开始进人山财务审计为主转向财务 审计与绩效审计并重的转型过渡期。2001年2月，深圳在宪法、审计法确立的审计监替制 度框架内，颁布了深圳经济特区审计监督条例，在全国率先建立了政府绩效审计制度， 并进行了成功实践，形成了深圳政府绩效审计模式（温美琴，2006）,对齐地审计机关探索 绩效审计具有示范效应。尽管我国政府绩效审计近些年來収得了较大的进展，但与市场经济 国家相比，英发展尚处于初级阶段。我们认为，目标不够明确、范围不够淸楚、内容较为含 糊等報体定位的不够科学是我国绩
14、效审计理论发展上的羁绊与实践运行中的障碍。（一）政府绩效审计的地位与目标我国政府绩效评估的形式主要包括政府组织的自我评估、专门政府机构进行的评估、公 众参与评估等等。就我国专门政府机构所进行的公共支出绩效评估而言，除政府绩效审计外, 财政部从2000年开始探索在我国公共财政体制框架下建立公共支出绩效评估制度，尝试建 立一套山财政部统一纟I织管理，财政部门、政府各部门、项目或计划单位分级实施的组织模 式。也就是说，我国目前对政府公共支出进行绩效评估是山财政部门与审计机关共同纟I织实 施的o 2005年10月深圳市开始建立政府绩效评估体系，从其制度设计来看，己将政府绩效 审计作为政府绩效评估休系的
15、重要纽成部分（温美琴、徐卫华，2006）0关于审计目标方面，政府绩效审计是财务审计的深化和发展，是从第三者的角度向有关 利害关系人提供经济责任履行情况的信息，促进提高政府工作绩效，促进政府工作人员履职 尽责。山此，可以将政府绩效审计的目标定位为：对被审计对彖履行法定职责时财政资金使 用所达到的经济、效率和效果程度（或利用资源的经济性、效率性和效果性）进行审核评估, 揭露被审计对彖管理不善造成效益差效率低、决策失谋造成严重损失浪费与国有资产流失问 题，并在此基础上，进一步确定其是否进行了有效管理，资金使用是否得当，政府项目和政 策是否达到了目标，以及是否满足了社会需求，从而为纳税人、立法机构、社
16、会公众等深人 了解政府活动的开展与权力的运作及其成果提供可靠的信息，更好地实现政府绩效管理的目 标。（二）政府绩效审计的范围与内容政府绩效审计的范围是根据审计目标确定的。它包括対政府纽织、项目、活动或职能的 经济性、效率性、效果性进行客观和系统的检查。政府绩效审计与政府的职能紧密相关,对公共部门的绩效衡量与评估是政府绩效审计的 重耍内容。在确立政府绩效审计的内容及重点时，耍闌绕政府的各项丄耍职能，结合政府绩 效评估的具休指标，考察其运行的效果。政府绩效审计的内容应当包括：对政府制定政策的 评估，对政府所作出决策的审查和对政府公共管理活动，包括经济、社会、市场监管、公共 服务、国有资产管理、行政效率、廉洁状况等方面的绩效进行审计。在一个具体的绩效审计 项目中，审计人员既要注重从一个审计对象的角度看问题，又要跳出局部从全局上去看问题 既要审核项目的经济效益，又要考查
