农村税费改革及H配套改革问题研究内容提要：文章在对农村税费改革存在的问题、取得的成绩及其积极意义进行了分析总结的 基础上，认为由于当前的税费改革不能独白解决农村乡镇村公共产品与服务供给的融资这一 长期性问题，除了税费改革还需进行一些配套改革，包括农村公共财政体制建设、区划改苹、 乡镇机构改苹、处理乡镇村I口债、农村义务教冇融资体制改革-、一般财税管理体制改苹和一 般财政转移支付制度建设等2000年安徽省根据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中 发［2000］7号文件）的规定，进行农村税费改革试点2001年,除安徽、江苏两省全省试点 外，全国27个省、白治区、直辖市的102个具（市）进行农村税费改革试点从试点情况 看，农民负扌H减幅一般在20%以一匕①2（X）2年，国务院决定在全国16个省市全面推开试点 在这种背景下，有必要在本阶段从实证和规范角度对税费改革作一分析总结木文的研究数 据来源为皖北S市部分乡镇调杏数据以及有关其他地区税费改革的一些截面数据一、农村税费改革-存在的问题、取得的成绩及其积极意义2000年安徽省讲行农村税费改革试点，基木上是按照中央中发［2000J7号文件精神实 施的。
重点是“三个取消，两个调整，一个逐步取消”其中“三个取消”是指取消屠宰税，取 消乡统筹，取消农村教厅集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资 “两个调整"是指调整农业税政策，以第二轮十地承包面积作为计税面积、以1998年前5年 平均粮食单产作为计税单产，全省农业税税率最高不超过7%；以国家粮食收购保护价为 计税价擀，计算确定每个农户的农业税应征税额同时，以农业部规定的20%上限征收农 业税附加，作为村提留（即“一项改革”）农业税和农业税附加一定几年不变，征收办法则 由粮站在农民售粮时代扣；调報农林特产税征收办法，只在生产环节比照农业税略高的税额 征收一道税，在农业税计税血积耕地上种植的农林特产，不允许与农业税重复征收逐步 取消"是指：在3年内逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工，兴办集体生产和公共事业 所需资金，实行“一事一议”，由村民大会或村民代表大会讨论决定，但每人每年筹资最高不 得超过15元②从2000年以来的全国农村税费改革各个试点情况看，农村税费改革己经取得了初步 和暂时的成效，包括：（1）暂时较大幅度地减轻了农民负担，有效遏制了农村“三乱”2000 年，安徽省农村税费改革使农民负担减少16.9亿元，减幅达31%. （2）推动了乡镇机构改 革，进一步完善了村级民主制度，有利于农村基层组织建设。
3）改善了党群干群关系，维 护了农村社会稳定但是，各地试点工作中也反映出了一些问题：一是税负不公平比如江苏省张家港已经处在后T业化阶段，2001年农村税费改革 使得农民负担市地少的向地多的农户转移根据测算，农村税费改革可以使张家港市全市农 民合同内外负担减少4&25元，减负达50.79%.但是全市农村税费改革示亩均负担增加19.57 元，比改革前增加45.2%.③由于务工收入远高于务农收入，税费改革前当地人宁愿抛荒也 不愿种地，为了不违反不许抛荒的政策规定，往往把土地转包给外地种出大户改革试点前 大量农地己经朝着种田大户转移，改革试点使得所有农户（包括这些种田大户）必须按承包 亩数来支付农业税以及农业税附加，从而可能影响具农业生产的积极性像张家港这样的经 济发达城市，部分镇、村原来的乡统筹、村提留没有育接向农民收取，而是由集体负担，但 费税改革的要求是减负要减到每一个农户，这样就要求向农户收取这些木不直接收取的乡统 筹和村提留，从而事实上增加了农民负担又如据调查，皖北S市有些地方由于二轮土地 承包不完善，造成计税十•地面积不实，产生乡镇Z河、村Z间、户Z间税负不均虽然纵向 比较负担减轻了，但横向比较负担却不平衡。
比如该市某村一个村民小组税费改革前人均负 担93元，改革后人均负担仅23元，亩均负担83元；而该村另一个村民小组改革前人均负 担123元，改革后人均负担122元，亩均负担58元二是许多地方基层政府在计税技术上知法犯法比如确定的计税价格往往高于市场 价，计税土地面积被加大，1998年以前5年亩产量有虚报现象，计税单产被加大其结果 是，实际所缴的税费高于应收税费三是乡级财政收入减少，村级减收幅度更大据调查，皖北S市许多乡镇村在税费改 革后失去偿还111债的能力农村税费改革前，很多乡镇税源不足，年年都存在资金缺口，拖 欠国家工作人员和教师工资的现象较为普遍税费改革示，乡镇财政紧张的矛盾更加突出 据统计，皖北S市税费改革后乡镇财政收入比改革前减少27.1%.部分乡镇保工资尚且困难, 更无力保障原由乡统筹开丈的农村教疗、优抚、民兵训练、计划生冇、乡村道路维修等公益 性事业所需经费而且根据公共经济学理论，一般优抚、民兵训练和计划生育等木属于中央 政府的事权范围，应由中央政府承担支出此外，该市村级收入减幅更大以两税（农业税 和农业特产税）附加作为行政村的收入，使得这些乡镇的一些村入不敷出，村纟R干部报酬、 五保户供养、烈军属补助、办公经费不能得到保障。
据统计，皖北S市2000年全市农村两 税附加收入5220 Ji元，同比减收6273 ）］元，减幅达56%.根据测算，皖北S市维持一个行 政村基木运转毎年所需报低经费约为3万元，而全市附加收入在3万元以下的村约占70%. 为了完成当年的农业税收任务，该市一半以上的村把附税抵作正税，致使村组干部的合理补 助难以落实四是计税农田上的农业特产税无法据实征收比如安徽省政府文件规定，按照农业税 和农业特产税不重复交叉征收的原则，对在农业税计税十•地上生产的部分农业特产品，由征 收农业特产税改征农业税比如皖北S市在实际操作中遇到3类问题：（1）是税源档案难 以据实建立，因为农业特产税税源广、面积大、品种多而且涉及千家刀户，难以做到逐户普 查、据实建档；（2）产杲与价格难以确定；（3）对据实征收的理解难以统一农民认为据实 征收应该以其实际销伟收入为计税依据，不接受对未完全销售完Z前按照评定产量和价格计 征农业特产税的做法五是未能建立起一种可持续的乡镇财政收支体制许多地方在税费改革后暂时搁置了 较大的公共基础设施建设，在当前政策条件下，这方面今后也缺乏资金来源上级政府对具、 乡镇转嫁各种支出责任仍然没有得到有效控制。
六是部分农业税收不上来当前农村约有10%〜15%左右的钉了户、难缠户，即使手 中有钱有粮，就是不纳税有些地方政府通过办“学习班”、“扒粮牵牲畜”、非法关押等方式 “以错制错”，实际上这是通过一种非法行政手段来对付这些农户的非法抗税行为皖北S市 一些村多年不缴农业税，其原因是这些村的农户缺乏法制观念，诉诸法院或者税收保全程序 复杂，法律实施成本大此外征收机关对新的征管方式不适应向农民收钱历来是一件费力 的事情过去向农民收钱是按人头收，财税部门往往借助于村委会，采取一些行政上的手段, 收缴率可维持在一个较高水平税费改革后，收费改为收税，农业税征管由行政命令突击完 成转变为依靠财政机关征缴，村委会不再成为征收主体，不愿承接这份苦茅事部分乡村干 部思想上冇顾虑，害怕在依法清理过程中会引发意外事件而受处分，不积极协助农税征收人 员上门从事农税征缴工作，征收机关要肓接瓯对T家万户，一时难以适应七是存在税源流失现象据调查，皖北s市存在着大量“有地无税"或“有税无地"现象 “有地无税"主要是指集体小农场没有纳入计税面积的十.地、农户开垦的免税到期的耕地未丈 最杳实以及抛荒的土地该市某县农户开垦的免税到期的、未丈量查实耕地竟达到40力-亩。
这种有地无税现象导致农业稅和农业特产税及两税附加严重流失有税无地”主要指国道、 省道两旁绿化带、小城镇建设、国家大型工稈建设、乡村水利工程、公益事业等占用了耕地 而没有及时核减，如该具仅此类占地就近Ji亩八是税费改革•的配套措施难以落实皖北S市税费改革后进行了乡镇机构改革，3年 内分流人员的财政供给方式不变，所以至少在3年内乡镇机构改革不会减轻财政压力若要 减少财政支出，皿调整中小学布局，减少中小学数量，但这木身需要资金投入，这对财政状 况木来就很困难的乡镇来说很难组织落实此外备村村民对并校选址意见难以统一据统计, 2001年皖北S市农村中小学校644所，在校学生90多刀人按照教冇部门规定的师生比例, 该地级市农村教师职位不是多，而是缺很多这样，即使并校、精简教职工队伍，短期内也 不会减轻乡镇财政压力九是“一事一议”制度在执行中存在问题1） 一些乡村的许多公益事情因此变得“难 办"，因为需要与村民商量才行乡村干部遇到“会难开、事难议、款难筹"等问题，导致农 村工作难以正常开展，英至瘫痪或者半瘫痪比如皖北S市某镇44个行政村中有6个瘫痪 村，18个半瘫痪村在一些地方，由于农民对“三乱”戒心较重，而且近年来农民收入增长 缓慢，有些地方农民实际收入下降，村委会提交审议的筹资筹劳方案往往难以通过。
即使只 要求村民负担经批准的筹资筹劳项目，村委会对拒不履行的村民也缺少制约手段一事一 议"也受到了取消“两工气劳动积累丁和义务T）的掣肘有些人提出应该保留一淀数量的“两 工J这是危险的，因为任何保留“两：T"的做法都是与农民作为人的基木白由权利水火不容 的正确的做法是在议定“一事”过程中必须议定筹资的问题，所筹资金必须包括对劳动力的 支付和补偿这也意味着乡镇村财政压力会有增加2）有些乡村的干部大搞“一事一议"， 目的是中饱私囊3）有些地方把不属于“一事一议”的收费项目列入议事范I札 存在“多事 一议"等不规范行为比如皖北S市一些乡镇把人口普查经费、基本水费、计生投入、村聘 教师待遇、五保供养等列入“一事一议”范围；少数村不是按最多人均15元标准收取“一事一 议”费用，而是按亩均15元标准收费，造成农民每人实际交款超过15元标准，甚至超过人 均20元从总体上看，现行改革把农业税作为乡镇财政收入的主要来源，不是长久Z计，而是 权宜之计其原因是：（1）我国备地农业占国内生产总值的份额正在普遍下降，体现了我国 逐步走向工业化甚至后工业化（发达地区）从长远看，我国农业份额还将随着经济发展而 不断缩减。
随着乡镇村其他产业的发展，必然要从其他产业征收更多税收2）我国政府规 定了一个很高的粮食H给率，作为粮食供应安全指标，与此同时农民收入目标也开始同样占 据重要地位,后者与我国希望通过扩大农民的消费需求、从而刺激经济的功利主义想法有关 这种政策li标取向（产量+收入）意味肴未來我国要对农业提供更多的支持，而不是从中抽 取更多的税收对于农业，在长远很可能不能指望从其获得较多财政收入，更不能指望仅靠 农业税收收入维持乡镇政权的运转3）随着整体经济的发展，农民（以及其他居民、企业 等）随着其收入水平的提高和偏好的变化，其对乡镇村公共产品与服务供给水平的要求会提 高这也要求乡镇村在这方面扩大投入和供给，从而需要寻找更多的财政收入來源，尤其是 农业税收之外的税收收入农村税费改革的最岚接意义是在总体上减轻了农民负担，更深层的意义是借以规范农 民的纳税行为以及政府的税费征收行为，稳定政府与农民的关系，确保农村经济与社会稳定 与发展安徽省经济发展较为落后,农业占国内生产总值的比重相对來说较大,乡镇财政对 农业的依赖也大中央决定在安徽省先搞税费改革试点，然后逐步推开，是值得肯定的目 前只能暂时控制农村税费，因为最终还是需要对有些一般公共基础设施加以投入，那时就得 寻找附加的税费来源。
瞬时减少、控制税费的政策，其最人的好处恰恰是造成一种低税负的 既成事实，造成一种棘轮效应然后在此基础上各级政府一起讨论收支缺口怎么弥补，是否 需要为此实行区划改革、行政机构改革、义务教育改革、行政体制改革、政府机构改革、更 高层面的财税体制改革可以说，税费改。