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1、浅议我国税制管理体制改革摘要:税收是一个国家财政收入的重要来源,在国民经济中占有举足轻重的地位和重大意义。 税收制度的优劣影响到国计民生的各个领域。中华人民共和国成立至今，我国税收制度经历 了数次改革，但随着社会政治经济的不断发展，我国现行税收制度仍存在着一些缺陷有待于 进一步完善。关键词：税制改革税收财政收入正文财政制度是国家对财政工作规定的一种行为规范，它是财政收支规律的反映，是一种指 令性文件，具有法律效力。中国的财政制度内容包括：处理中央与地方、国家与企业、部门之间财政分配关系的 制度。如国家预算管理体制、国营企业财政体制、税收管理体制和基本建设财务管理体制 等。有关各项财政收支的基本
2、法规。如各项税收制度，各项预算内、外资金收支规定，基 本建设拨款、拨改贷制度及国家债务收支制度等。有关财政工作规程的制度。包括预算编 制、执行及决算制度，各种会计制度，国家金库制度及税收征管制度等。财政制度如按部门 业务划分，其内容包括预算管理制度、工交企业财务制度、商贸金融企业财务制度、农业财 务制度、文教行政财务制度、外事财务制度、国防财务制度、基建财务管理制度、预算外资 金管理制度、国家金库制度等。本文我主要分析下我国税收管理体制的状况。税收管理体制是中央和地方之间划分税收管理权限的制度。是国家财政管理体制的重要 组成部分，体现了税收管理集权与分权的关系。一个国家税收法令政策的制定和贯彻
3、执行， 以及税收管理的实现和税款的征解入库等，都必须依靠各级政府的协同活动才能顺利完成。 同时，各级政府在执行各自的国家职能任务中，也需要一定的收入供其安排使用。为此有 必要在中央和地方政府之间，建立起一套税收立法、执法以及税收管理权限划分的行政规范, 以调动各方面共同搞好征收管理，完成税收任务的积极性，并使各级政府都有一部分可供支 配的财务，以保证其职能任务的实现。这种划分税收管理权限的行政规范，就是税收管理体 制。我国的税收管理体制，遵循”统一领导，分级管理”的原则。税法统一，税权集中，在中央 统一领导下，赋予地方政府一定的税收管理权，以便因地制宜地处理税收问题。实行分级管 理，把税收管理
4、的统一性和灵活性结合起来，调动全国各方面的积极性。从总体上说，税法 的制定、税种的开征和停征、税目税率的调整等权力集中在中央；减税免税审批权分别由中 央、地方掌握；征收管理等事宜，由地方因地制宜自行处理。税收管理权限集中和下放的程 度，根据不同税种的特点和国家在不同时期的政策要求而不尽相同。有时中央集权多一些, 有时赋予地方较大的权限。税收是一个国家财政收入的重要来源，在国民经济中占有举足轻重的地位和重大意义。 税收制度的优劣影响到国计民生的各个领域。1994年的税制改革在我国税改历史上具有里程碑式的意义。这次改革措施密集，涉及 面宽广，显著地规范和强化了税收功能，并紧密配合了财政的分税制改革
5、，对社会经济生活 产生了重要影响，几年来的运行情况表明，这一改革取得了成功。然而，由于准备时间有限 和诸多条件的制约，随着中国经济改革的进一步深入，原有的税制已经不适应经济发展的需 要，新的税制改革的序幕即将拉开。目前我国的税制结构是仍以流转税为主，但所得税比重 有所上升。1992年以来，我国的生产税占GDP的比重从13%上升到18%,呈逐步上升趋势， 和其他国家比较是偏高的。而我国的所得税比重，1991年到2001年平均为2.4%,其他国 家平均为11.7%,远远低于其他国家。可见，我国的生产环节税高于其他国家，而再分配环 节税远低于其他国家。其弊端在于：生产环节的税征得过多，会对企业生产产
6、生抑制作用； 由于再分配环节的税是起到公平作用，随着中国经济的迅速发展,人民收入水平在不断提高, 收入分配差距逐步拉大，税收的公平性无法准确体现。中华人民共和国成立至今，我国税收制度经历了数次改革，但随着社会政治经济的不断 发展，我国现行税收制度仍存在着一些缺陷有待于进一步完善。一、税制结构的缺陷（一）税种结构不科学经过多次税制改革，我国已经形成了以流转税、所得税为主体，以资源税、财产税、行 为税为辅助税种的多层次、多环节的复合税制体系，且现行税制已经实现了与世界接轨。但是，从主体税种的收入上看，所得税收入近几年仅维持在20%的低水平；流转税（增 值税、营业税、消费税）占税收总收入的比重近几年
7、一直维持在近70%的高水平。以流转 税为主体的税制在充分发挥收入功能、保障税收大幅增长的同时，也弱化了所得课税调节收 入分配的功能。此外，个人所得税的税收收入主要来源于工薪阶层，而来源高收入者的比例 还很低。2002-2004年，来自工资、薪金所得项目的个人所得税收入占当年个人所得税总收 入的比例分别为46.35%、52.32%、54.13%, 3年平均为50.93%。据统计,2001年中国7 万亿元的存款总量中，人数不足20%的富人们占有80%的比例，其所交个人所得税却不及 总量的10%。如今，这一情况并未得到改变。（二）主要税种存在的问题以个人所得税和增值税为例：个人所得税是我国税制结构优
8、化中应该格外注意的一个税 种。对于我国个人所得税采用分人、分所得项目分别征收方法，不同项目之间的税率不同， 税负轻重不一，存在问题很多。在整个税制结构中，个人所得税是纳税人偷逃税范围最大、 各方面干扰最重、征收难度最大的一个税种。而增值税的主要问题突出表现在增值税的设计 与征管环境不配套，致使偷税、避税、逃税现象大量存在。从我国目前的法制建设水平和税 收征管环境状况看，增值税征管成本较高，税收损失严重。（三）税负结构不合理与大部分国家实行的消费型增值税相比，我国增值税的税负设计明显偏高，个人所得税 税负设计虽然不算高，但由于税收级距较小，实际起到的调控作用倾向于一般收入水平者， 边际税率水平显
9、得偏高，从实际税负水平看，改革开放以来我国税收收入占的比重一直呈下 降趋势。产业税负不公平，与我国经济发展状况不相适应。现阶段，我国正处于产业结构升级的 进程中，在国民经济发展的结构变化中，第一产业和第二产业的比重下降，第三产业的比重 上升。（四）征管方面不合理我国现阶段的税收征管环境不完善，征管手段落后，征管人员素质偏低。自1994年新税制运行以来，随着征管模式的变革，各地都在征收管理上下了不少功夫。 但是从实际运行状况看，许多地方还停留在征管大厅的建设层面，计算机的配置既不能满足 需要，使用效率也不高，在税收干部队伍中，征管人员能力偏低，征管过程中存在着较为严 重的扭曲现象。由于各级政府存
10、在着事权与财权的划分，过于关心本级政府能使用的税金的 现象普遍存在，越权减免税、截留、拖欠中央税收，鼓励多入地方金库的做法相当普遍，从 而使现行税收管理体制的正确执行大打折扣，税收弱化问题相当严重。二、税收立宪的欠缺目前我国宪法中只有第56条对税收进行了规定，即中华人民共和国公民有依照法律 纳税的义务”。从税收立宪的起源及其本质来讲，税收立宪重在规范国家征税权、保护人民 的基本财产权和自由权，而我国宪法的这一条规定显然是从维护国家权利、保证人民履行义 务的角度出发的，很难说我国已经进行了税收立宪。我国宪法关于税收立宪的缺失导致了我国税法领域行政法规占主导，而法律占次要地位 的局面，这一立法现状
11、在世界各国都是罕见的。在我国加入WTO、融入世界经济一体化的 时代潮流之时，大力加强税法领域的法治建设势在必行。三、环保设计的缺陷我国现阶段补偿环境侵害、调节污染者行为、筹集防治污染资金主要是通过排污收费制 度现的。随着市场竞争的日趋激烈，一些污染企业为了降低企业的经营成本，千方百计逃避 监管。排污费的征收主要是集中于大中城市的企业，大量小型企业和非企业污染主体，由于 涉及面广，监控难度大，缺乏有效的监管。排污费的征管主要由地方环保部门负责，实施环 节缺乏有效的监督。目前资源收费政策着眼于微观环境，征收主体偏重于国有大中型企业；收费标准低，征 收面较窄，渠道单一；征收管理混乱，主管部门职能交叉
12、，部门利益冲突严重。我国目前的税制还存在着诸多问题，已不能与我国口益发展的经济形势相适应，我们应 认真研究当前的问题及形势，从而扎实有效地完善我国现阶段的税收制度。环境税发展才刚刚起步，严格说来，还不存在真正法律意义上的环境税。与环境有关的 税费有消费税、车船使用税、资源税、城市建设维护税、固定资产投资方向调节税（现已暂 停征收）和城镇土地使用税、耕地占用税等。在资源税方面，其性质被定位于一种级差调节 手段。一方面资源税的计税依据是销售量或自用量，而不是开采量，客观上鼓励了企业对资 源滥采滥用，造成了资源的积压和浪费。另一方面，税率过低，税率之间的差距没有拉开， 缺少以引导资源的合理利用为目的
13、的专门税种，消费税的征收范围过窄o优惠措施注释单一, 主要限于减税和免税，受益面比较窄，缺乏针对性和灵活性，影响了实施效果。总之，我国税制的现状使税收不能充分发挥其组织财政收入的职能，不能客观、准确地 反映国民经济，不能有效地调节经济结构、促进经济发展，不能实现其公平收入分配、鼓励 平等竞争的作用，税收的作用和意义无法充分体现，所以应该进行税制改革。立足我国实际，借鉴国际经验，改革和完善现行税收管理体制的总体方向为：坚持相对 集权与适度分权相结合的原则，在维护中央政令畅通、保障国家宏观调控所需、促进地区之 间公平竞争的基础上，根据市场经济不断发展完善的要求,彻底消除行政性分权的传统做法, 以深
14、化经济性分权为依托，调整税收归属权配置，以强化法律性分权为基础，完善税收立法 权配置，以优化组织性分权为保障，改进税收征管权配置，逐步形成中央和地方之间结构合 理、相互独立、运行有序的税权管理体系。要从根本上缓解国地税机构分设所带来的弊端，必须首先解决行政性分权、经济性分权、 法律性分权所需要解决的问题，从而保证组织性分权的有效运行。采取的措施可以有以下三类：（一）以深化经济性分权为依托，调整税收归属权配置，逐步实现中央与地方税收分配 关系由“税额分享型”向“税种分设型”转变。中央与地方政府之间无论是税收立法权的划分，还是税收征管权的划分，其最终目的都 是要保障各级政府税收收入的有效筹集。因此
15、，从一定程度上讲，税收收入在各级政府间的 划分问题，也就是税收归属权问题，实际上是税权问题的核心，建立合理的税收收入归属机 制，是有效配置政府间税收立法权和税收征管权并保障其规范运行的基础。按照经济性分权 的思路，根据各税种内在的经济特点划分政府间税收收入，是实行分税制的市场经济国家通 行做法。我国1994年税制改革在此方面迈出了重要步伐，但因经济性分权尚不够彻底，改革 仍需进一步推进。重点是要解决共享税税种设置不合理、地方税制建设缺位所带来的中央与 地方在税收收入归属以及相关的税收征管中的矛盾，而解决这一问题的关键就在于构建相对 独立的中央和地方税制体系，建立完善地方主体税种，适度降低共享税
16、比重，以此缓解中央 和地方财政对共享税收入的过高依赖。（1）、合理选择地方税主体税种房地产税（不动产税）由于税基流动性较弱、税源分布广泛、难以引发地区间税收管辖 权的争夺，因此，最适宜作为地方主体税种。从国际经验看，如：美国地方政府税收收入中 有70%左右的部分来自于以房地产税为主的财产税收入。对于我国地方税体系建设而言，目 前理论界和实务界也基本比较倾向于选择房地产税作为地方税主体税种。但是，由于我国现 行房地产税制无论是从制度要素设计，还是从组织收入功能角度，都与国际上成熟的房地产 税存在较大的差距，尚难以担当地方主体税种的角色，迫切需要按照党的十六届三中全会提 出的“统筹推进城镇建设税费”改革的要求，加大房地产税制改革的力度。加紧将其培育为 地方主体税种。（2）、科学界定地方主体税种对应的政府层级。由于我国政府层级划分中“地方”的概念与其他国家尤其是联邦制国家存在较大差异， 因此，将房地产税作为
