江苏省公路交通体制创新研究

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1、江苏省公路交通体制创新研究朱晓磊（江苏省交通厅规划研究中心，南京210001）摘要：近年来，江苏交通发展迅速，取得了辉煌的成绩。这些成绩的取 得一方面得益于国家、交通部和江苏省的一系列政策和支持，另一方面得 益于江苏交通在发展中不断强化创新意识，尤其是对公路交通，在建设养 护、路政管理、道路收费、资产管理、投融资等方面注重体制和机制创新, 有力地推动了公路交通的发展，开创了江苏公路交通事业的新局面。关键词：公路交通体制创新研究江苏公路交通经过十几年的飞速发展，取得了巨大成绩，截止2003年底，江苏公路总里程达 到65565公里，其中：高速公路突破2000公里，达到2003公里，一级公路3316

2、公里，二级公路 11287公里。这些成绩的取得与交通部和省委、省政府的坚强领导分不开，更重要的是江苏交通 不断强化创新意识，在发展中创新，在创新中发展，以创新的机制推动了江苏公路交通事业的发 展。1养护管理体制的创新公路养护经费由公路小修保养、大中修工程（包括桥梁、水毁抢修）、GBM工程和公路绿化等朱晓磊（1976）,男，江苏徐州人，江苏省交通厅规划研究中心，经济学硕士，经济师，主要研究方向为基础 设施投融资政策、交通经济、发展战略。四项组成。养护经费与养护质量挂钩，从资金、管理等方面突出干线公路的H常养护，强化“省 级目标考核、市县量化考核、全面计量支付”的考核检查机制。公路小修保养经费按季

3、拨付，每 季度初先预拨80%的经费，剩余经费待检查考核后拨付，考核采取千分量化考核制，拨付数同本 季度考核结果挂钩。日常保养实行划段竞标制，小修小补定额制。专项工程由各市处根据有关规 定编制年度计划报厅公路局审批，经批准的项目由市处按计划组织实施，省局将在前期工作完成 后、工程开工前预付60%经费，基本完工后拨款20%,报请省局检查验收合格后拨付剩余20%经费。 养护大中修及危桥改造工程投资经费在50万元以上的（含50万元，以下同），均要求实行招投标 管理。投资经费在50万元以下的，实施合同管理。投资在50万元以上的养护大中修及危桥改造 工程，实行监理单位监控和施工单位自检相结合的质量管理体系

4、，通过体制创新，逐步建立政府 监督、社会监理、企业自检三级质量保证体系。其主要做法：1. 1突出重点干线公路的养护。按照江苏省公路养护小修保养定额确定小修保养经费， 同时对于贷款新建或改造的收费公路，小修保养经费则在车辆通行费中列支。这样，有效地缓解 了小修保养经费的不足。1. 2以路肩、边沟、绿化、桥头跳车和集镇路段综合整治为重点，大力创建GBM工程。从 2001年开始开展以整修路肩、疏通边沟、绿化补植、集镇段整治为重点，赋予GBM工程更具体的 内容，用两年的时间，使全省干线公路路容路貌有较大的改观。目前，全省重点干线公路基本达 到了路肩平顺、边坡稳定、边沟畅通、路树整齐、集镇路段公路两侧环

5、境有较大改观，基本实现 了 GBM工程的畅、洁、绿、美要求。1. 3加强对干线公路的养护检查考核。一是依据交通部公路养护技术规范，制定了江 苏省干线公路养护检查考核办法，进一步明确了检查的内容、重点、标准及要求；二是出台了江 苏省公路养护小修保养定额、江苏省公路养护工程预算定额、江苏省公路绿化建设标准等 制度，进一步规范了养护管理行为；三是将养护经费与养护质量挂钩，根据考核结果计量拨付养 护经费，养护好的奖，养护差的罚；四是建立了养护考核通报制度和路况整改通知书制度，限期 改正。针对公路养护线长、面广、考核量大的特点，我们委托养护管理中介机构按季对全省干线 公路日常养护进行检查考核。1. 4大

6、力开展文明样板路创建工作。1998年以来，江苏省重点抓了 312国道江苏段文明样板 路创建工作。在312国道江苏段文明样板路建设中，我们一是充分调动沿线地方政府的积极性， 变部门行为为政府行为，加大创建工作力度；二是将创建文明样板路与大中修改造工程有机结合 起来，进一步提高创建质量；三是将创建文明样板路与创建文明行业和治理公路“三乱”有机结 合起来，进一步规范行业管理行为。1. 5加强大中修工程管理。为加强大中修工程的管理，一是明确每年按小修保养经费计划的 60%用于大中修工程；二是出台了关于加强2000年全省公路大中修工程管理的通知，规定50 万元以上的项目实行招投标制，招投标率和监理率达8

7、0%,并做到定路线、定里程、定桩号。1. 6积极实施干线公路危桥改造。江苏省出台了江苏省国省干线公路危桥改造实施意见, 进一步明确了实施危桥改造的组织管理、实施步骤、技术标准和经费来源，明确大中修工程经费 优先安排危桥改造。1. 7积极推进公路养护机械化。在广泛调研的基础上制定了江苏省公路系统养护机械化发 展规划，按照“扶上马，送一程”的指导思想，准备用2-3年的时间实现全省干线公路养护机 械化。2路政管理体制的创新普通公路的路政管理则按照“以市为主、统一执法”的管理模式进行管理。江苏省普通公路 路政管理分省、市、县三级，全省各级路政管理机构的路政管理、业务、装备等经费在养路费计 划中统一安排

8、，并在路产赔（补）偿费中按一定比例作为管理经费的补充。近年来，江苏省大力 推进路政管理体制改革，各省辖市在内部调整路政编制的前提下，市、县分别成立公路路政支队 和公路路政大队，与市（县）公路管理处（站）合署办公，两块牌子、一套班子。目前，江苏省 南通、泰州、无锡、镇江、常州、徐州已正式成立了路政支队，其他市已按路政支队的模式内部 运作。为加强高速公路路政管理，江苏省成立了省高速公路路政总队，与厅公路局合署办公，全省 高速公路路政管理由高速公路路政总队实行垂直统一管理，下设九个支队，高速公路路政支队原 则上以线路为单位设置，一个支队管辖150-300公里、一条或数条连贯的高速公路。支队的主要 职

9、能是：组织高速公路路政管理人员依法维护高速公路路产路权；负责重大路政案件监督、查处; 审批高速公路路政管理一般事项；参与高速公路交通监控和信息处置；监督高速公路经营、管理 单位保证高速公路各项设施的完好；监督检查高速公路养护及施工作业现场的管理。支队下设大 队，管辖里程为4080公里。目前，每个支队下设35个大队。大队的职能是：负责高速公 路路政巡查和超限运输检查；查处损害路产路权案件；审查高速公路日常养护作业方案；对高速 公路施工作业、标志标线设置、广告设置、道路清障行为实施现场监督；及时上报高速公路交通 运行信息。3道路收费管理体制的创新江苏通行费征管工作，经过逐步的探索和总结，针对收费公

10、路临时性收费的行业特点，从规 范化、标准化、制度化入手，进行机制创新，逐步形成了现行的“六统一”管理模式：统一审批：坚持收费公路的设立必须由省辖市人民政府或省交通厅提出申请、省政府统一审 批的原则。任何单位和部门均无权批准设置收费站点。统一归口管理：通行费的征收管理归口省交通厅统一管理。统一收费标准：目前江苏省大部分公路收费站均实行统一的收费标准。统一专户储存：江苏省车辆通行费实行省级财政专户储存，坚持“专款专用、专户储存、收 支两条线”的原则，建立财政监督机制。各公路收费站必须在每月的5、15、25日定期解缴通行 费，严禁各级坐支、挪用、截留和平调。统一票据管理：省交通厅会同省财政厅联合制定

11、了江苏省公路规费征稽票据（证）使用管 理暂行规定，明确了江苏省通行费票据管理要求，同时根据江苏省财政厅关于印发江苏省收 费票据管理操作规程（暂行）的通知（苏财综2001143号）规定，江苏省通行费票据由财政厅 监制，并套印“江苏省财政票据监制章”，票据的领发、使用实行主管部门扎口管理，票据的核销 需提请财政厅批准。统一着装管理：江苏省收费人员统一着公路制服，并坚持统一着装审批和发放程序，按半军 事化的要求严肃着装纪律。4公路国有资产管理体制的创新公路部门的国有资产管理，于1996年开始，其产权是在省国有资产管理局登记，以省级规费 形成的资产作为省级国有资产进行管理，这样造成公路部门资产管理权限

12、全部在省级，对在公路 养护运行机制和养护体制改革中要进行的“非转经”、“产权转让”的国资管理行为，操作起来十 分困难，矛盾较突出，为此，进行公路国有资产管理体制的创新，省厅已将公路部门所办的施工 企业资产全部划拨给市交通局，以属地管理为主，这样能为公路部门事企分离创造条件。针对公路原有的会计体制弊端，厅公路局依据事业单位会计核算制度编制了江苏省公 路事业会计核算办法，建立起具有江苏特色的分类核算、分类管理的公路财务管理体系，适应了 市场经济条件下江苏省公路事业单位的实际发展需要。新核算办法坚持了与部门管理实际相 适应、与公路事业发展要求相适应、与会计电算化相结合的原则，明确了会计主体，理顺了财

13、政 关系，从整体上提高了会计核算的工作效率和规范行为。下一步的工作重点是制定江苏省公路 事业单位财务管理办法，与之配套，规范核算。5投融资体制的创新在资金筹措方面，积极进行市场取向的改革探索，在以政策性融资为主的基础上，以证券市 场融资和经营权转让融资为重点，以项目融资和BOT投资方式为辅助，积极引导社会资金、企业 资金和国外资金，走国际化、市场化和社会化融资的路子，进一步完善“政府投资、地方筹资、 社会融资、引用外资”的投融资机制。利用“贷款建设、收费还贷”的政策，有条件的积极扩大 贷款规模，加大负债建设力度。在现有收费公路和收费船闸的基础上进行公路和航道的延伸建设。 积极发行股票和债券，加

14、速交通建设资金的有偿、滚动使用；优先考虑高速公路建设的股票和债 券发行需求。积极深化和探索高速公路股份制建设模式。努力探索通过公众持股方式吸引民间资 金，通过股权转让等方式置换投资。鼓励采用“省市共建，以市为主”的高速公路股份制建设形 式。利用现代企业制度和市场机制，盘活现有交通基础设施的存量资产，充分发挥现有流量大、 效益好的交通基础设施的筹融资和投资功能。根据国家对政府职能转变的总体要求和现有政府资金来源已无法保证江苏省交通基础设施建 设投资需求的实际情况，为解决资金匮乏与交通基础设施建设需要巨额投资的矛盾，江苏省大胆 探索了交通投融资体制改革。经省政府同意，明确省政府授权的江苏交通产业集

15、团公司和江苏交 通控股公司、江苏省交通厅高速公路经营管理中心作为江苏省交通重点工程建设三大投资主体， 三单位把交通重点工程项目筹资放在首位，确保其收益主要用于交通基础设施建设和承担相应的 高速公路建设省级投入资金筹资任务，并充分利用自身优势，盘活存量资产，加大资本运作力度。 通过股权转让、发行股票等多种形式筹集建设资金，满足工程建设需要；通过滚动发展，不断壮 大资产，拓展投资领域，实现工程建设和企业发展的双赢，以保证江苏省交通重点工程建设步入 快速、健康的良性发展轨道。实践说明这项改革是成功的，保证了江苏省交通重点工程的顺利实 施。6新形势对江苏公路交通发展的新要求及对策党的十六届二中全会确立

16、了全面建设小康社会的奋斗目标，江苏省也提出了 “两个率先”的 奋斗目标，这对江苏交通尤其是公路交通提出了更高的要求。公路交通如何在新型工业化的道路 上超前一步，率先基本现代化，是摆在江苏交通面前的重大而又紧迫的任务。这就要求公路交通 在创新中发展，在发展中继续创新。为此建议：一是进一步加强投融资体制创新，推动民营资本进入交通基础设施领域。积极财政政策和稳 健货币政策的逐步“淡出”和财税体制改革、货币政策的变化，会直接影响到公路交通建设资金 的筹措，需要采取新的筹资模式，开辟新的筹资渠道；同时国家加大了对民营资本的开放力度， 建议进一步加强投融资领域的创新，进一步推动民营资本进入公路交通基础设施领域。二是加强交通国有资产体制的创新，实现交通事业的滚动发展。国家国有资产监督管理委员 会已经成立并正式运作，省级国资委也将成立，在此背景下，交通部门应主动进行体制创新，认 真