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1、南京工业大学研究生行政管理专业第一节 公共行政学概述(后附简答练习)一、公共行政学的涵义 早期的公共行政学 1.1911年弗雷德里克泰罗科学管理原理标志西方国家工商企业界进行了观念文化和管理技术的革新 2.20世纪初期弗兰克古德诺政治与行政的“两分法” 3. 60年代以后，赫伯特西蒙为代表的全新决策理论的提出及其应用，不仅从理论上对提出了挑战，而且拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理”在行政研究中的重要性。 4.行政管理学关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻 辑、知识和方法的体系。 在一般情况下，它主要反映政府（国家行政机关）管理
2、国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法治化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。 5.值得强调的是，政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，与此相一致，“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政管理思想和行政行为的基本价值标准。 6.公共性是公共管理学的本质属性借来的科学公共行政学在研究公共行政现象的过程中，大量的用了不同时期许多科学研究成果。公共行政学的研究对象与学科目的（功效）第一，研究关于建立和完善国家行政制度的
3、理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。 第二，研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务集中在4个方面，即如何不断地提升政府公共政策的质量，不断地提升政府社会管理的水准，不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府的“与时俱进”和自律的能力。 第三，在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。 第四，全面培养政府公务员，尤其是行政
4、通才。其综合性的学科优势有助于弥补技术专家的不足。其独特的学科体系既可以对现现职人员进行业务培训，也可以对未来人员进行基础教育。因此说，公共行政学是一门作用独到的学科。 公共行政学的研究范畴与研究方法 1. 公共行政学的研究范畴 _ 伦纳德怀特将公共行政学的范畴归纳为四大部分，即组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。 _ 卢瑟古立克（Luther Gulick）和林达尔厄威克（Lyndall Urwick）提出了著名的“七环节”理论。 _ 台湾学者张金鉴试图用更细致的分类来表述公共行政学的研究范畴，提出了“15M”理论。 一般说来，公共行政学的基本研究范畴主要有以下各个方面：行政原理、行政职
5、能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（绩效）、机关管理、公共财政（财务行政）、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。 2. 公共行政学研究方法 公共行政学使用的分析方法 具有两个方面特征：其一，公共行政学使用的大多数分析方法是众多社会科学共同使用的方法，例如，逻辑分析的方法，包括归纳和演绎等等，社会 调查的方法，社会统计的方法等；其二，在实际的研究过程中，行政管理学使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。 公共行政学常用的分析方法如下： 1
6、逻辑分析方法（哲学研究法）2法规分析方法从法理 法律 法规角度研究政府和政府官员及其行政行为的合法性 规范性 合理性，研究政府合理行为的条件下，局限性3历史分析方法（史学研究法）注重公共行政和公共行政学的起源 发展及演变沿革的过程，不同时期不同特点和历史类型对行政的影响和借鉴意义4实证分析方法（事实研究法）通过观察 描述事实进而依据事实得出结论和分析的方法5规范分析方法（理论分析法）通过价值判断做出结论的分析方法6比较分析方法通过不同行政制度或行政模式 不同公共政策选择等公共问题对比分析 7系统分析方法（生态研究法）8生理分析方法政府成员的生理需要 生理状况与物质欲望满足和物质工作条件之间的联
7、系，目的建立两者合力的对应关系9心理分析方法 10资料分析方法_ 11案例分析方法_ 12量化分析方法_ 13模拟分析方法_ 15利益分析方法 公共行政学的学科特点及与相关学科的关系 （一）公共行政学的学科特点 1综合性由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定 2实践性实践性是行政管理学的生命力和效用性的基础 3系统性政府是一个按照一定法则建立的、有着一定结构和序列的组织系统，其管理功能和行政活动或行政行为是按照一定法则相互联系开展的，进而产生整体效应。 4技术性建立了众多的研究和解决问题方法的学科，并形成了方法论方面的综合优势。 5发展性动态的、进步的、创新的 （二）公共行政学与相关学科的关
8、系 1公共行政学与政治学。从渊源上说，公共行政学是政治学的分支科学。 2公共行政学与行政法学。行政法学与公共行政学都是以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的效能。 3公共行政学学与企业管理学。公共行政学学与企业管理学是内容上交叉、理论和研究方法上互鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。4. 公共行政学与社会学。社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容，许多重大社会问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有的方式、手段才能解决。所以，行政管理学与社会学是相互促进、相互支持的现代行政现象与现代行政精
9、神（一）现代行政现象主要表现在三个方面： 1行政职能扩展。 2不良行政现象增加。 A 行政组织规模庞大，形成了许许多多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业部门和各种行政委员会，与此同时，政府公务人员也大量增加；B 行政决策迟缓，使政府行政管理的效率和有效性受到影响；C 政府人员专业化，主要是指政府大量招揽和使用专业人才的现象；D 官僚化倾向滋长，导致了“程序化”行政现象出现，不仅使国家行政组织中人际关系谈薄，主动进取精神受到抑制，而且导致政府与公众关系恶化。“帕金森定律”和“彼德原理” 3行政管理和行政管理理论现代化。 重视社会目的；行政管理手段现代化；行政管理理论现代化。 （二）现代行政精神也
10、主要表现在三个方面： 1主动进取。 2追求卓越。 3创新发展。 成功的政府无不强调创新发展的重大意义，将创新发展奉为政府乃至国家、民族的基本精神。 第二节 公共行政学的演进 一、早期公共行政研究时期 1.早期行政研究阶段的主要代表人物是二位美国人威尔逊和古德诺（公共行政学奠基人）。这一时期是指1887年威尔逊发表行政学研究一文到科学管理理论兴起之前的一段历史时期。2.古德诺以二分观点划分国家职能，意义在于从四个方面提出关于学科的论证基础 A政府由政治与行政两种过程构成，行政是其中一个单独过程 B行政研究应建立在管理的基础上，而不是法律基础 C关于行政的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行
11、政研究可以由艺术变为科学 D行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理效率3.行政学的产生是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。这四种理论是： 第一，西方近代政治学说， 第二，君主制时代德、奥两国的官房学。 第三，普鲁士的任官制度和英国的文官制度。 第四，西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。 二、传统公共行政研究时期 1.这一时期以美国人泰罗1911年的科学管理原理一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。这一时期提出了行政管理学的 研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本形成了行政管理学的学科体系，使之成为一门领域广泛深入、内容丰富充实、作用独
12、特卓然的独立学科。 2.泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为（科学管理之父） 3.科学管理理论是一个广泛的概念，它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总称或概括，其中以美国人泰罗、法国人亨利法约尔（Henri Fayol）、德国人马克斯韦伯（Max Weber）最具代表性。 4. 泰罗以企业基层管理，逻辑维是：劳动生产效率低下，社会学奠基人泰罗理论贡献泰罗的科学管理思想和职能主义方法，不仅奠定了大型企业管理基础而且也推动了企业中所有权与经营权的分类，早就了一个所谓的管理层。对于科学化组织管理思想的不断创新起到十分重要的推动作用。5.马克斯韦伯的理性形态是以权力观点为基础的，认为合法的权力有
13、三种： a传统权利世袭的，来源于对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊严 b超人权力个人奋斗而来的，来自于领导者的意志和强制性权威 c法定权力选取产生的，来自法律和社会契约6.法约尔认为4比17.韦伯从来没有为他的理想官僚集权主义下过定义，但是详细了描述了这种组织结构特征： A官僚主义形态是根据完整的法规制度设立的一种组织结构 B这种组织是井然有序的权责体系，组织内部根据需要实现劳动分工，同时明确规定每一成员的权责并使之合法化，权责按等 级原则组织起来，形成一个统一的等级秩序。 C根据组织中不同层级的职位需要，公开招考和挑选具备某种技术资格的成员，按照其专长进行合理分配和正式任命，务求每 一位
14、成员称职并有一位上司 D行政管理人员不是他所管辖公司的所有者，他们只是公职人员。他们领取固定的薪金，他的奖惩与升迁用制度加以明确并规定与工作成效相联系 E行政管理人员要遵从官场的严格规则，纪律和制约而不受个人感情的影响，且毫无例外地适应于各种情况合理合法的职权观点是官僚概念的基本观点1.一个由规则约束的官员职能的连续组织2官职的组织遵循等级制原则，每一个较低的官员处于较高官职控制和监督之下3详细规定权限范围4管理官员行为的规则可以是技术性或规范5.在合理组织类型中，行政人员应完全和生产资料或管理资料的所有权分开6.在合理的组织类型中，任职者不能滥用官员职位7.行政法令 决定和条例以书面形式规定
15、和记录8.用种种不同方法行驶法定权利 8.行政管理研究的主要代表人物及其论着如下： 1怀特行政学概论1926 （近世公共行政的趋势）（联邦主义者）（外国的文官制度） 2威廉魏洛行政学原理1928 3约翰费富纳行政学1946 （行政组织概论）（行政学研究方法） 4.卢瑟 古立克与厄威克合编的（行政管理科学论文集） 5.林达尔 厄威克（作为一个技术问题的组织）（管理的职能）（科学的组织原则） 三、修正公共行政研究时期 1.这一时期以艾顿梅奥（Elton Mayo）1933年的工业文明的人类问题为标志，到60年代系统管理学派崛起之前。这一时期是行为科学一人际关系管理理论盛行的时期。 2.西蒙决策理论学派 3.1947年出版了他的成名著作：管理行为管理组织决策过程的研究，
