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1、滨州市土地权属争议调处调查与机制创新研究范宜江 王艳 刘志刚 俞满源（滨州市国土资源局，山东 滨州 256603）摘要：为依法、公正、及时地做好土地权属争议的调查处理工作，以大量土地权属争议案例为基础，结合现行有关法律法规进行分析、总结，探索建立了以“重在调解、重心下移、部门联动、健全网络”为内容的土地权属争议调处新机制。达到了提高调处效率、降低社会成本的目的。关键词：土地权属争议；机制创新；研究；滨州市为依法、公正、及时地做好土地权属争议的调查处理工作，保护当事人的合法权益，促进经济社会健康、和谐发展，我市开展了土地权属争议调处调查与机制创新研究。在全面调查滨州市土地权属争议案件的基础上，对
2、争议类型和数量进行统计、分析，总结成熟经验，提出土地权属争议调处新思路和政策建议，探索建立了完善的土地权属争议调处新机制。1 争议案例收集及分析通过查阅土地权属争议档案，共收集土地权属争议调处案例127个，对资料比较完整的110个典型案例汇编成册。在此基础上，对案例进行了统计、分析。1.1 主要争议类型统计及分析为更好地对争议类型进行分析，我们对收集的争议数量和类型做了以下统计（图1）。图1 滨州市土地权属争议类型比例图（1）集体土地所有权争议分析主要发生在村与村之间，占调查案例的67。引起这类争议的原因主要有两方面，一是争议土地位于两村交界处，距离村庄较远，以荒地为主，长期疏于管理，造成了边
3、界不清。二是随着社会经济的快速发展，城市建设、交通设施、农业开发等对土地的需求，土地供求矛盾日益突出，地价上涨较快，土地价值凸显。当有些开发建设项目涉及到这类土地时，有关当事人在直接利益的驱动下，往往会挑起事端，引起土地权属争议。由于没有可靠的土地权属证明，当地政府一时也难以定案，造成双方争执不下，延缓了土地的征收和开发进度，影响了经济建设和社会的发展。（2）集体土地使用权争议分析主要是农村宅基地争议，占调查案例的16。在农村，因村民建房等引起的集体建设用地权属争议案件时有发生，而且形式多样，直接影响了村民正常的生产、生活及村民间的和睦，反应非常强烈，已经成为农村主要的不安定因素之一。究其原因
4、，一是缺乏规划引导。目前，在许多农村存在着村庄规划严重滞后或不落实的情况，农民在旧址翻建时，不按村庄规划建设，只考虑自己的利益，影响了相邻宅基地的权益，引起争议。二是当农村在安排新批准的宅基地时，宅基地范围内有其他村民的闲置宅基地、树木等附着物或影响他人利益时，对方会以种种借口进行阻挡，从而造成争议。（3）国有土地使用权与集体土地所有权争议分析主要发生在征地单位与被征地单位之间，占调查案例的9。由于我国土地制度的多次改革，权属争议的主体、内容和形式呈现出多样化、复杂化的特点。尤其是文革和计划经济时期土地管理比较混乱，土地的征用、划拨、调整等手续不规范，甚至丢失，使得土地权属十分不清晰。当国有土
5、地使用单位处置土地时，出于对利益的追逐，被征地单位会出来主张权利，从而产生争议。这类国有土地征地时间较早，资料很难收集，争议发生时，使得调查取证和处理都比较难。1.2 争议调处方法分析为说明调解和政府裁决在土地权属争议调处中发挥的作用，我们对滨州市土地权属争议案例调处情况进行了统计，见下表：表1 滨州市土地权属争议案例调处情况统计表争议类型总数调解数调解比例裁决数裁决比例国有土地使用权之间4125.0%375.0%国有土地使用权与集体土地所有权之间12650.0%650.0%国有土地使用权与集体土地使用权之间22100.0%00.0%集体土地所有权之间854755.3%3844.7%集体土地使
6、用权之间20420.0%1680.0%集体土地所有权与集体土地使用权之间4375.0%125.0%合 计1276349.6%6450.4%从表1看出，用调解的方式成功结案的，占总数的49.6，主要涉及集体土地所有权争议。这类争议涉及到公众利益，一般由公众利益的代表村委成员参与，素质相对较高，考虑问题比较全面、客观，处理问题比较冷静。所以，在调处人员大量宣传政策、沟通、说和等前期工作的铺垫下，双方容易坐下来达成协议，从而化解了纠纷。在调解过程中，要求调解人员具有一定的权威性和公信力，具备较强的工作能力和责任心。这种解决方式，程序简便，方法灵活，更加人性化，避免了双方在一些所谓的“证据”上过多地纠
7、缠，能够在较短的时间内解决问题。是当前我国改革开放、建设和谐社会的过程中调处土地权属争议的方向。用裁决的方式处理的，占总数的50.4，主要是农村村民之间的争议。这类案件往往涉及到个人的切身利益，影响了当事人的生产生活，反应比较强烈。由于双方思想完全对立，具有排斥性，容易走向极端，很难进行调解。这就是为什么集体土地使用权之间的争议由政府裁定处理的高达80。这种处理方式，程序严格，时间较长，不利于化解当事人间的矛盾，一旦当事人不服，政府会成为被告。连续的诉讼，不但造成当事人讼累，增加了行政成本，而且最终效果并不理想。1.3 现行调处机制及特点（1）我国的土地权属争议调处制度经过二十多年的建设，已经
8、形成了一套比较完整的理论体系和法律体系。其中具有代表性的主要是原国家土地管理局颁布的确定土地所有权和使用权的若干规定（一九九五年五月一日）和国土资源部土地权属争议调查处理办法。这些规定涵盖范围广、可操作性强，在确定土地权属、调处争议、保护权利人的合法权益、维护社会主义公有制中发挥了非常重要的作用。（2）现行土地权属争议调处方法主要有两种：一是调解，用调解的方式解决争议，是处理土地权属争议的一贯作法，效果非常明显。调解对于解决纠纷、有效化解矛盾发挥了重要作用；二是政府下达处理决定，这种方式解决争议，程序严格，时效性强，当事人往往会提起行政复议和行政诉讼，使政府成为被告。（3）村、镇级调处作用发挥
9、不够充分。从收集的案例看，农村集体土地之间的争议占85，比重较大，热点突出，也是当前调处工作的重点和难点。争议发生后，村干部不是积极去化解矛盾，而是有了争议就往上级推，造成一些本来很小的纠纷因为村干部的推脱而激化。如果将调处重心下移，由所在村委及乡镇人民政府处理，一是方便农民群众反映问题，二是由于他们对当地情况比较了解，基层工作经验比较丰富，有利于就地解决问题。从而会及时化解矛盾，避免矛盾激化，降低社会成本。（4）县级国土资源管理部门没有独立的调处机构，调处人员被动应付，调处效率不高。按照国土资源部“三定”方案，地籍管理科负责土地权属争议的调处，在县、市级国土资源管理部门，地籍科不仅承担着土地
10、权属争议调处工作，而且承担土地调查、统计、登记发证任务，头绪多、任务量大。当发生土地权属争议时，由于地籍管理工作人员精力有限，往往疲于应付，不能专心于案件的调处。这不但影响了其它工作，而且也影响了争议案件的快速处理和调处质量。土地权属争议的调处涉及土地政策、法律法规、行政裁决、行政复议、行政诉讼等多方面工作，有一套独立的处理程序，持续时间比较长，涉及到诉讼的，一般要二年左右。因此有必要设置专门的科室，并配备对争议调处法律规定、办案程序及司法、信访等相关部门比较熟悉的人员。（5）土地政策的社会宣传不够。特别是部分农民头脑中仍然存在着土地私有的旧观念，导致对有些合理的土地行为不理解，产生抵触情绪引
11、起纠纷。2 法律法规收集及分析研究过程中，我们对现行土地权属争议调处法律规定进行了收集、整理，共收集、整理了包括中华人民共和国土地管理法、确定土地所有权和使用权的若干规定等在内的37个法律法规，其中包括法律12个、法规6个、部门规章6个、规范性文件10个及最高人民法院司法解释3个。同时，与司法、信访等部门进行了座谈，掌握有关部门土地权属纠纷的受理、调处和相互衔接情况。2.1 关于确定土地权利（1）中华人民共和国宪法、中华人民共和国民法通则、中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国物权法、中华人民共和国农业法、中华人民共和国森林法、中华人民共和国草原法规定了我国基本的土地制度和所有权性质，是我国
12、公有制的基础。实践中，原国家土地管理局确定土地所有权和使用权的若干规定（一九九五年五月一日起施行），对于确定不同阶段、不同类型的土地权属，均作了详细的规定，可操作性很强，非常实用。如：在确定国家土地所有权时第十六条，确定集体土地所有权时第二十条、二十一条，就为我们确定土地权属、调处土地争议提供了很好的法律依据。（2）根据全国农业区划委员会土地利用现状调查技术规程（1984年），在80年代末、90年代初进行土地利用现状调查时签订的土地边界协议书，也是我们确定边界的重要依据，实践中发挥了很大作用。（3）确定土地权属是政府行为，其依据应该是国务院颁布的法规更为适当，而确定土地所有权和使用权的若干规定
13、属于部门规章，应将该规定上升为行政法规。（4）原国家土地管理局城镇地籍调查规程规定：“3.2.6.7违约缺席指界的，根据不同情况按下述办法处理：a.如一方违约缺席，其宗地界线以另一方所指界线确定；b.如双方违约缺席，其宗地界线由调查员依现状界址及地方习惯确定；c.将确界结果以书面形式送达违约缺席者，如有异议，必须在15日内提出重新划界申请，并负担重新划界的全部费用，逾期不申请，a、b两条确界自动生效。3.2.6.8指界人在认界后，不在地籍调查表上签字盖章的，参照3.2.6.7条的规定处理1。” 以上规定的本意是约束双方权利人的故意行为，提高确权效率，但在实际的行政确权中很少贸然使用，主要是担心
14、激化矛盾，造成行政诉讼。为使该规定得到切实落实、确权行为得到有效保障，应将此上升到法律的高度。2.2 关于土地权属争议调处（1）按照现行规定，处理土地权属争议一般先进行调解，调解不成的，由人民政府作出处理决定；当事人对处理决定不服的，需要先向上一级人民政府申请行政复议；对行政复议不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。从调查情况看，由政府作出处理决定的，有相当一部分案件要提起行政复议。复议维持政府决定的，当事人还要提起行政诉讼。这样从争议受理到诉讼结束一般要历时一年多的时间，涉及多个部门，也耗费了当事人大量的人力、物力和精力。这不但增加了当事人负担，提高了行政成本，而且也不利于维护政府的权威。（2
15、）在审理土地确权的行政诉讼案件中，按照惯例，法院认为行政机关确权错误的不能直接改判，而须撤销其处理决定责令其重新作出行政行为。但是，随着审判实践的深入，司法部门发现对土地确权行为，法院径行行使确认权有利于彻底解决行政争议，有利于减少群众讼累、提高诉讼效率，有利于社会安定团结。土地确权行政案件，涉及面广，与人民群众利益息息相关。往往一块土地因邻里之间、村与村甚至乡镇之间民众长期争斗，“寸土不让”，矛盾激化，危及当地社会稳定。在以往的土地权属案件的审理中，对政府确认不当的行为只能判决撤销而不作出权属归属的裁判，导致案结事不了。不是行政机关搁置，长期不作重新处理，就是处理后群众不服再次提起诉讼，反反复复，久告不决。如果由人民法院在公开审理、查清事实的基础上，经过当事人的举证、质证、辩论、认证，对争议的土地权属作出确认，及时解决纷争，化解矛盾，必将产生积极的社会效果3。（3）确定土地所有权和使用权的若干规定第十八条规定：“土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有2。”在发生的土地权属争议中，双方当事人不能依法证明争议土地属于农民集体所有的情况，在实际中非常普遍。主要是因为争议双方不同时期在争议土地上进行过耕种或其它利用，但又没有文字记载；或
