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1、市場化是否爲萬靈丹？論大學治理機制應有的角色范麗雪國立台南大學教育經營與管理硏究所博士班崑山科技大學講師摘要全球化是影響21世紀的主要力量，其特徵之一是中央政府解除管制，並信 賴於市場機制的運作，高等教育處於市場化的時空環境，加上政府財政緊縮，以 及爲了能在全球競爭下提升教育的品質與效率這些因素的推波助瀾下教育市場 化也成爲各國大學發展與變革的一種選擇在這些變革過程中，大學的治理模式 產生了聚合現象，由過去政府集權的官僚治理轉向爲市場導向的市場型治 理。然而市場化的策略與影響並非都是正面的，它同時也產生了負面效應，因 此本硏究認爲在高等教育市場化的同時，必須注重治理機制的更新與健全，如此 才能
2、一方面有效利用市場化的競爭優點，一方面又可正確的引導高等教育發展的 方向。故本文試著發展一個可以在高等教育市場化過程中參考的多面向的大學 治理架構，同時採納各種面向的內部與外部治理機制，在內部治理上必須有適 當人數的外部董事以及強化校務會議的治理能力與定位，在外部治理上要建 立完整的學校財務及會計監督法規、落實正確且透明的資訊揭露機制、以及肯定 政府及關係人角色的重要性，使大學在市場化的過程中能避免市場化所衍生的新 問題，讓市場機制能順利的發揮，有效的提昇大學教育的品質與效能。關鍵字：市場化、大學治理、治理機制Is Marketization a Perfect Mechanism? The
3、ProactiveRole of University GovernanceLi-Hsueh FanDoctoral student of Graduate Institute of Educational Entrepreneurshipand Management, National University of TainanLecturer of Kun Shan UniversityAbstractGlobalization is a major force in 21 century to explain the significant changes of higher educat
4、ion. One of the main features is the decentralization of central state and a trend toward a wider confidence in market mechanism. Under the context of globalization and the inciting of financial constraints of public funding for higher education, the marketization of higher education becomes a neces
5、sary solution. The university governance generates a convergent trend in this process of transformation, i.e. from bureaucratic governance model to market governance model. However, the impacts of marketization are not always positive but negative effects. Therefore, this paper highlights the update
6、 and soundness of governance mechanism with the marketization of higher education, so as to utilize the advantages of marketization and to guide the development of higher education correctly. This study attempts to put forward a multi-dimensional governance mechanism to resolve the problems of the m
7、arketization of higher education. This new framework of multi-dimensional governance emphasize on both internal and external governance mechanism. The internal governance should has proper independent directors and strengthen the capacity of councils of administrative affairs. The external governanc
8、e should focus on establishing financial and accounting regulation, enhancing information transparency and affirm the important role of government and stakeholders. Through this complete governance mechanism, which not only function the market mechanism but also improve the quality and efficiency of
9、 higher education.Key Words: marketization, university governance, governance mechanism近二十年來全球社會型態的發展與過去幾世紀有了很大的差異，全球化與 科技的革新使世界各國間的交流加快、礙障驟減。包括政治、經濟、文化及教育 的發展均趨向於單一化，並以全球性的競爭作爲提昇競爭力、確保品質的方法。 同樣的，世界各國的高等教育在這股全球性競爭的洪流之中，不論是在高等教育 的政策與制度上，亦主動或被動的作出了許多對應的變革與調整。各國大學在全 球化過程中，面對政府緊縮的經費及全球性的競爭的壓力下，市場化 (mark
10、etization)成爲各國大學教育發展的重要轉變。市場化的結果爲世界各國的 高等教育解決了許多問題也注入了新活力，它不單單只是減輕了日漸困拙的政府 對大學經費的補助，同時市場化的結果也可以更進一步滿足短期內社會大眾對高 等教育的需求。此外透過良好的績效責任制度，市場化亦可以有效的提昇教學品 質，同時自由競爭的結果也有助於大學教育資源使用效率的提昇。因此，高等教 育的自由化可以說頓時成爲爲全球高等教育發展的共同方式，除了美、英、澳等 教育先進國家，甚至包括中國等共產主義國家也大幅的調整大學體制，由中央統 一領導改爲簡政放權，擴大學校的辦學自主權(莫家豪、盧一威，2004)。然而市場化的高等教育
11、發展是否真爲當前各國大學教育問題的萬靈丹呢？ 如前所述，市場化確實解決的許多當前高等教育存在的問題，也爲高等教育提供 了許多新的動力，可是在此同時卻也爲高等教育帶來了許多新的問題如學術 資本主義的出現，在自由競爭的壓力下，是否具有投資效益成爲大學教育是否 投入的主要關心要點之一，盈餘可能遠超過知識的重要性，冷門的基礎 科學嚴重受到忽視。其次是社會正義的喪失，大學除了是社會知識傳遞的中心也 是社會正義的最後防線，但在市場化的壓力下，大學再也無法公正扮演社會正義 者的角色。這些問題的發生，都是大學在進行市場化工作的同時忽略了學校治理 機制應配合作調整所引發的問題。事實上，教育工作原本即有其特有的使
12、命與目 的，與一般工商企業之營利活動有所差別，高等教育在全球化潮流中所因應而生 的市場化變革，不可被等同視爲一般的商品與服務，因爲經濟學理論中那隻看 不見的手(invisible hand)所仰賴的是人匚、的利之所趨，但只依賴這樣的市 場機能，對高等教育而言是有偏差的。因此若要使高等教育在此全球化趨勢中， 使市場機制能順利的發揮其應用的功能，配合著此市場化的過程，建構一個完整 合理的大學治理機制絕對是十分重要且必要的。在早期由政府強力控制的高等教育制度中，由於政府有充分的指揮與控制 權 故形成所謂的官僚治理j ( Bureaucratic Governance )型式 雖然效率較差 但目標明確
13、，學校的行爲也較容易掌握。但在自由競爭下的市場化環境中，由於 主導學校發展的主要力量已不再是政府而變成是市場，此時傳統的官僚治理型式 因受到自由化的影響已無法有效的治理學校的，因此學校治理的型態也必須配合 著改變，形成所爲的市場型治理(Market Governance)。這種市場型治理主要的 核心便是的市場機制(MarketMechanism) 透過市場的競爭期望提高效率 與汰弱留強。但如前段所述，本文認爲這樣的機制對高等教育而言是不足的，必 須把更多的治理觀念加進來 政府雖然放寬各項法規的限制，但仍應主動參與此 市場化的過程，特別在訂定相關學校間競爭的遊戲規則上更是刻不容緩。因此本 硏究提
14、出了多面向(Multi-dimension)的治理機制希望能使學校治理機制能更完 整，才能使大學的發展在自由競爭下不成爲脫疆的野馬，而維持著大學應有的品 質與規範。故本文的硏究目的首先是說明在全球化背景下，世界各國高等教育走向市 場化的必然性，而在此市場化同時，各國高等教育的治理機制也都受到影響漸漸 的趨向於所謂的市場型治理。但此市場型治理對高等教育而言是不足的，故 本文第二個目的是在提出一個可以符合今日高等教育市場化需要，同時考慮多個 面向完整的大學治理機制。本文認爲高等教育在市場化的過程中，所謂的市場型 治理並不完整，因此才會在市場化的過程中雖然解決了部份舊問題，但同時也會 引發出新的問題
15、。本硏究所提出的多面向的大學治理架構認爲政府應該積 極的參與遊戲規則的訂定，同時加強董事會的功能，把更多的內、外部治理因素， 包括強化校務會議的功能、外部董事、治理資訊揭露與透明度、明確的 法規及關係人的期待等考慮進來 發展出一套適合在市場化下的使用的治 理模式，取代只考慮競爭的市場型治理 如此才可能減低市場化所造成的不良影 響與衝擊，而使其發展最佳的作用。貳、全球化、市場化對高等教育的影響全球化是影響21世紀的關鍵力量，由於制度因素(解除管制)與科技因素 (網際網路的發展)的影響，使得全球化的槪念快速的蔓延，它強化了全球的相 互關連(interconnections)與相互依賴 以及增加跨國
16、的流動 讓整個世界趨向於 單一化的發展(戴曉霞，2002 )。學者Vaira(2004)認爲全球化的主要特徵之一是國 家力量的減弱(minimalist state )，中央政府不但解除管制與權力下放，並信賴於 市場機制的運作，減少直接管制與干預，轉向扮演居中協調與績效評鑑的角色。 這樣的思維不僅影響經濟層面高等教育領域的制度、組織與文化也受到全球化 深遠的影響。學者Rhoads(2005)即認爲全球化是型塑世界各地大學改革的主要力 量，其中以新自由主義槪念下的市場化趨勢最具主宰性，也是大學所必須面臨的 一項挑戰。在市場化的架構下，市場透過供給與需求，成爲對服務、產品與成本 最理想的調節機制，因此若將高等教育視爲是一種產品或服務，則市場也可以自 由調節高等教育的一切(Torres and Rhoads, 2004)。各國的高等教育在這樣的大 環境下，加上政府財政無法負荷大學迅速擴充所
