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1、【法理探讨】监外执行社会共管模式探讨徐凡本文中监外执行指的是广义的监外执行，含义是对被判处管制、 剥夺政治权利、宣告缓刑和被裁定假释、暂予监外执行的罪犯所采取 的非监禁的刑罚方式。根据宽严相济刑事政策的要求，对刑事案件中 主观恶性小，认罪态度好，犯罪情节较轻的犯罪分子，还有部分在监 改造比较成功的犯罪分子积极采用非监禁的执行方式，有利于节约司 法资源，提高犯罪分子认罪服法和改造的积极性。当前监外执行的案 件数和涉案人数逐年递增。以龙湾区检察机关的统计情况为例，至2008 年1明，全区监外执行考验期内人员共计152A,其中缓刑12次，剥 夺政治权利次，暂予监外执行队，假释队，管制风，缓刑在监外
2、执行的案件中占了 84.玖见下图）监外执行在刑罚体系中发挥越来越 大的作用，对罪犯监外执行的效果直接关系到刑罚制度的成效。刑法 修正案（八）规定：“对判处管制的犯罪分子，依法实行社区矫正 对宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，依法实行社区矫正”， 明确了社区矫正在监外执行中的法律地位，是我国刑罚制度的重要改 革。本文分析了对监外执行的罪犯监管模式存在的问题，并结合社区 矫正的要求，对建立监外执行社会共管模式进行探讨。缓刑剥夺政治权利 暂予监外执行 假释管制合计一、公安机关监管模式存在的问题我国以前刑法、刑事诉讼法规定的监外执行的执行机关为公安机 关。司法实践证明，这种监管模式存在明显不足，主
3、要表现在两个方 面：一是监外执行的监管制度不完善，存在脱管、漏管情况。检察监 督发现，公安机关法制部门和基层派出所对送达文书的收录登记、部 门衔接、数据核实没有及吋到位，也没有严格规范的信息反馈，造成 应当执行的罪犯和实际在档的罪犯不一致，部分罪犯脱管、漏管。检 察监督过程中发现，公安机关提供建档的监外人员14队，比检察机关 掌握的人员少队。如龙湾区法院【200刁龙刑初字第1知号故意伤害 案件中，郑*弋陈*械判处有期徒刑并缓刑毎，该罪犯户籍所在地蒲 撫出所与公安法制部门由于文书交接不规范，法制部门有备案但负责 具体执行的蒲也勺派出所没有建立相关人员档案。二是监管制度缺乏对罪犯的改造评价机制。监
4、外执行不是免于刑 罚，“刑法的确立就是有罪必罚，只要发生了犯罪必然受到刑罚的处 罚刑罚的确定性可以降低刑罚的严酷性，以较小的刑法代价换取 较大的阻止犯罪的功利效果。”监外执行具有非监禁性和附条件 性，监外执行的罪犯应当要履行法定义务，参加相当的改造活动。但 检察监督工作中发现，监外执行的改造功能未能充分发挥作用。以缓 刑为例，根据刑法、刑诉法规定，被判处拘役、拜以下有期徒刑的罪 犯，符合法定条件，可以判处缓刑，在考验期内暂缓刑罚的执行，但 要参加执行机关的改造活动。从实际情况看，公安机关的执行工作多 限于档案建立和定期的报备，没有组织罪犯参加改造自新的活动，罪 犯除外出报告执行机关，没有受到更
5、多的约朿，执行强度甚至不及劳 动教养等行政处罚措施，不能准确体现对犯罪分子必要的惩罚性。“罪 行根据何种方式给予惩罚，这种惩罚只有在能够修复社会受到的伤害 是才有价值的”。因为没有执行效果评价机制，这种监管模式缺 乏改造的功能，削弱了刑罚的权威性和威慑力。二、二元模式的试点口存在问题200拜阴10B,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法 部联合印发关于开展社区矫正试点工作的通知，决定在上海、江苏、 浙江等地区进行社区矫正工作的试点，将社区矫正作为我国监外执行 的主要形式。试点地区实行公安机关与司法行政机关共同对罪犯进行 监管的“二元监管体制”，2011年5月旧实施的刑法修正案（八） 进一
6、步明确了管制和缓刑都适用社区矫正。“二元休制”的社区矫正模式有其突出的优势：其一，充分利用 了司法行政机关在乡镇街道司法所的行政资源。如龙湾区司法行政机 关在主要乡镇街道都设置了司法所，按区内1冷街道（镇）行政区划 设置，实行一镇（街道）一所，统一建立区司法局派驻司法所。司法 所配备工作人员不少于菇，根据社区矫正工作的需要，又招聘1笏 司法协理员。完整的人员机构配置有利于完成社区矫正的日常监管任 务，节约了司法行政资源。其二，基层司法所有自身的有利条件。司 法所原本承担人民调解和安置帮教等职能，能深入社区工作，比较了 解社区结构、人员流动和组成等情况，有利于对监外执行罪犯的日常 管理。其三，司
7、法所和派出所、乡镇街道长期以来工作环境相同，工 作交流频繁，能够步调一致，协同配合。“二元体制”的社区矫正模式存在两方面问题。第一，司法行政 机关和公安机关的权责不清晰，存在制度漏洞。关于开展社区矫正试 点工作的通知第粲第敏规定：“司法行政机关要牵头组织有关单位 和社区基层组织开展社区矫正试点工作,会同公安机关搞好对社区服 刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作。 街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作”。据此，司 法行政机关被确定为监外执行罪犯监督管理主体，但无法对违法情形 采取强制措施，也没有直接提出变更执行方式建议的权限，有责无权 的现状极大制约了司法行政
8、机关的执行能力。另外第獄规定：“公安 机关要配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察，依法 履行有关法律程序。对违反监督、考察规定的社区服刑人员，根据具体 情况依法采取必要的措施;对重新犯罪的社区服刑人员，及时依法处 理”。公安机关作为法定机关，可以对违法违规做出行政处罚或者建 议撤销监外执行决定，但只是配合社区矫正工作，没有明确责任分工, 公安机关有权无责，难以在社区矫正中正确定位和发挥监管作用。第二，外地户籍的常住人口和在外的本地户籍人员的社区矫正无 法完全落实。检察工作中发现，由于现有制度所限，龙湾区法院判决 的区外户籍的监外执行人员没有在龙湾区社区矫正机关接受备案登 记，司法行
9、政机关无从得知这部分人员是否回到户籍地，是否参与户 籍地的社区矫正，存在较大的社会隐患。另外，本区户籍的部分监外 执行罪犯长期在外经商，由于现有的社区矫正没有统一的立法规范， 这部分人员在异地接受社区矫正没有相应的效果评价机制，司法行政 机关只是做了备案登记，对这些罪犯参与矫正活动无法落实监管。户 籍地派出所的监管档案只能说明去向，而没有具体监管信息，由于区 域间社区矫正的数据信息不共享，异地监管基本属于空白。为改变异 地监管不力的情况，山东省曾发布了监外执行罪犯监督管理规定， 以居住地确定监外执行罪犯的社区矫正主管部门，罪犯只能在居住地 接受社区矫正，目的是把监外执行人员约束在一定区域，方便
10、监管。 但该制度过于简单化，忽视了劳动力大量流动的现实，没有看到罪犯 参与社会活动的需求，“犯罪行为固然是犯罪人实施的，但是，理想 的是根除恶行本身而不是根除实施恶行的人适当的刑罚会使犯罪 人觉得自己罪有应得，而改过自新。”单一的限制政策不符合刑 罚制度人性化、科学化的改革方向。刑罚执行要考虑罪犯作为社会人 的社会活动动因，解除罪犯在监外的生存、发展阻碍。三、社会共管模式探索社区矫正是刑罚执行制度改革的重大举措，其突出犯罪分子的思 想改造，促使其重新融入社会。犯罪分子的法制观念、行为控制能力、 人格意识、社会心理健康都在社区矫正中得到较大的促进，刑罚的重 心由关注对犯罪行为的制裁转移至注重对犯
11、罪人的思想矫正。犯罪分 子重新融入社会是一个系统工程，需要社会各方面的广泛参与，可以 建立由司法、行政机关、社区工作组织、社会力量共同介入的社会共 管模式。具体设想如下。首先，加强立法工作，统一量化监外执行的内容和评估休系。监 外执行与羁押执行都属于刑罚方式，两者都是通过强制方式矫正犯罪 行为，预防和消除潜在的犯意。当前的刑罚改革应改变偏重羁押执行 的观念,把握当今世界刑罚制度发展方向，确立非监禁刑与监禁刑并重 的刑罚理念。立法上监外执行与羁押执行应同等视之，监外执行要体 现刑罚的权威性、严肃性。当前监外执行与羁押执行相比较，在立法 上长期滞后，管理方式简单，评估标准不统一，束缚了工作的有效开
12、 展。规范监外执行工作的前提是强化立法，统一量化。第一，通过立 法明确监管管辖机关。司法实践表明监外执行的异地监管不理想，有 的犯罪地与居住地不一致，部分罪犯返回户籍地有困难，强制遣返没 有法律依据，执行机关无法落实监管措施。可以通过立法明确犯罪分 子可以把首次报备的执行机关作为管辖机关，如果长期离开监管地， 可以选择移送管辖到新的执行机关。第二，区分五类监外执行的改造 方式。根据法律规定，对被判处管制、剥夺政治权利、缓刑和被裁定 假释、暂予监外执行的罪犯会被采取监外执行。但刑罚或刑罚执行方 式不同，执行内容必须加以区别。对被判处或宣告拘役、缓刑的罪犯, 因为社会危害小或犯罪情节较为轻微而采取
13、了非羁押的执行方式，但 刑罚处罚不应该避免，可以通过适当限制罪犯活动、强制参与社会活 动的方式实现刑罚目的。而剥夺政治权利的罪犯主要是通过限制罪犯 的民主权利进行惩罚。分别对待和处宣既休现刑罚的冃的和严肃性， 也能体现罪刑相适应原则。第三，通过立法统一犯罪分子的执行评估 机制。改造标准、奖惩制度规范化，实现犯罪分子在户籍地或异地都 能服刑的目的，即使管辖机关发生改变，监管工作仍能够衔接，避免 脱管情况的出现。其次，建立佶息化的管理平台，满足人口大规模流动的现实需要 。人力等资源的流动是必然的趋势，而人户分离也导致现有监外 执行机制面临监管难题。异地监管除了立法规范，还必须实现监管工 作的信息化
14、。公安机关已经广泛建立了公安网，户籍信息、住宿登记、 前科记录等数据实现共享。可以依托现有的公安网初步建立监外执行 网络佶息平台，所有的人员档案、改造佶息登陆上网。数据上网的同 时，接受改造的罪犯随身携带社区矫正流程卡，卡随人走，被执行人 只要按照流程卡要求定期报到备案，主动到社区矫正部门参与社区矫 正的执行活动，罪犯在任何地方都可以按照监外执行的要求履行法律 义务。社区矫正的数据信息定期由司法行政部门反馈到公安机关，公 安机关录入数据库，由管辖机关对矫正效果进行评估。再次，司法、行政机关和社区单位要明确在社区矫正中的分工和 职能。公安机关掌握罪犯的人员、动向等信息，通过网络平台管控监 外执行
15、的流程，对严重违法违规行为进行预警、通报。司法行政机关 负责罪犯的日常管理，对服刑的罪犯进行法制、人格教育，提供法律 援助和心理辅导等服务。在司法实践中，监外执行的犯罪分子普遍主 观恶性小，社会危害不大，通过社区矫正完全可以杜绝再犯、重犯。 司法行政机关日常监管有利于罪犯的帮教，但社区矫止的具体落实可 以更多依靠社区基层组织。如福州市司法局试行监外罪犯社区当义工, 就遇到了困难。传统的社会观念注重个人的道德规范和以往行为，许 多矫正对象担心司法人员组织集中的社区矫正活动会暴露他们的隐 私，担心影响此后的社会评价和工作生活，所以抵触情绪在所难免。 如果有社区基层组织把被执行人安排在社会公益或慈善
16、活动中，既能 减少被执行人主观丄的抵触情绪，又能通过与其他社会义工的交流得 到教育启发。检察机关定期对社区矫正的执行情况、罪犯的奖惩进行 监督，考察罪犯有无及吋到指定的矫正机关报到和参与社区矫正，对 不规范的监管行为通过检察建议等方式进行监督，必要时直接向作出 监外执行决定的机关建议改变执行方式。最后，社会共管模式的核心是强化社区矫正的效能，提倡“以人 为本”的罪犯思想康复理念。监禁执行可以强制限制罪犯的自由，使 罪犯受到相当的人身刑，杜绝罪犯在押期间重新犯罪的机会，对罪犯 重新犯罪构成心理压力，更多体现了惩戒犯罪行为的刑罚报应。而社 区矫正通过矫正教育活动，让罪犯认识和悔悟罪行，以根除罪犯的主 观恶性为刑罚冃的。因此社区矫正更加强调预防的目的性，强化社区 矫正的效能主要包括两个方面。第一方面，社区矫止要有完备的组织 形式。一些发达国家和地区在监外执行方面有成熟的经验，如香港地 区的刑事执行工作主要有三方面力量参与，惩教署负责监狱工作
