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1、关于行政效能监察基本理论问题的思考 行政监察的发展历程与严峻现实均向我们提出这样问题。行政监察工作的改革不能仅仅停留在监察手段、监察方法等改良措施上,也不应苦于监察体制问题得不到根本解决而怨天尤人。而应从更为广阔的视角审视行政监察在政府管理中的位置,理性思考行政监察的本质特征和职能内涵,立足现实探索市场经济条件下行政监察工作总体战略思路. 一、行政效能监察的客观依据 以行政效能监察为重心开展行政监察工作,是行政监察工作的内在规律和市场经济的外在环境的双重要求。 （一)开展行政效能监察是行政监察本质特征所决定的 行政监察工作发展到今天，取得了很大的成绩，但是也遇到了很多的困难和问题，从一定意义上
2、说，行政监察工作呈现一种高位低谷的状态，造成这一状态的原因固然很多，其重要原因之一就是行政监察机关没有真正抓住改善行政管理，提高行政效能这一根本宗旨来开展监察工作，没有充分应用行政监察法所明确赋予的行政效能监察的职权和手段。其结果是没有真正发挥和体现自己的优势和特点. 行政监察的本质属性究竟是什么。过去我们一直认为：国家意志性、纠编性和惩戒性是行政监察的本质属性。如果涉及到行政监察机关的行政性，也仅仅从行政监察机关不能享有司法手段的角度去理解和把握。而却严重忽略了行政监察机关作为政府职掌监督的管理机关所具有的管理监督性的本质特征.管理与监督是行政监察本质属性不可分割的两个方面。行政监察的本质属
3、性既不是单纯是监督性，也不是单纯是管理性.而是管理与监督的有机结合。单纯讲管理，行政监察也就缺乏其特色;专门讲监督，行政监察也就被局限了发展的空间。管理监督性体现为：行政监察以过程管理与过程监督为手段,以行政组织的科学化、行政行为的合法合理和公共产品的效益最优化为目的，以对违法违纪行为的惩戒和公民合法权益的保护为补救的本质属性。表现为:第一，行政监察作为政府运行机制中的监督要素，通过监察权制约行政权，防止行政机关管理社会事务中权力的滥用和越权,即侧重于监督性;第二,通过建立和督导建立保障政府行为勤政高效的制度体系，并监督这一体系实现来实施对政府行为的控制所体现的控制职能；第三,行政监察机关以其
4、自身所具有的优势，通过协调政府各职能部门的相互关系而体现出越来越强的综合协调的力，以实现行政管理机制的运转协调. 可见，行政监察的管理监督的本质属性决定了行政监察不单纯是政府管理体系中的监督要素,行政监察职能还渗透到政府管理体系的控制与协调活动之中。政府能够有效地实现其行政目标的基础是勤政高效。那么,行政监察的管理、协调和控制所承载的客体只能是行政效能,可以说,从发挥行政监察的管理监督属性的角度而言，实施对行政效能的监察必然是行政监察机关的出发点和落脚点。 (二）行政效能监察是实现政府管理功能创新的有效机制 当前,政府主导型充分竞争的市场经济模式客观要求政府管理功能实现创新。而行政效能监察工作
5、的深化是推动政府管理功能创新的有效机制 由于国有资产管理体制的根本性变革，对国有资产实现最终所有权和法人财产权分离；政府通过宏观调控实现国有资产的流向、保值和增值。因此,政府在维持宏观经济持久稳定的同时,更为注重国有资产运营的盈利性，而盈利性目标的实现,是通过微观经济领域中企业法人的经营。故此,政府行为的价值取向和企业法人的价值取向逐步趋同，政府在利益驱动下,必须改变其低效和僵化的管理机制，提高其行政效能,尽快适应市场经济的客观要求。行政监察机关通过开展行政效能监察,为政府提高行政效能提供了内在动力和外在保障。 市场经济既是法治经济，也是权利经济.在市场经济的大舞台上，市场主体都应遵循公正与效
6、率的市场规则，行政主体也不应例外。市场经济本能地排斥行政权力不受限制的过度膨胀，反对行政权力至上，市场主体从义务本位转变到权利本位。政府已不是消极的守夜人和掌舵人，而应是促进市场体系孕育和服务于市场的划桨人,为了适应市场经济中生产、交易、分配的公正性和效率性的内在要求，这就迫切要求政府更多地以平等主体的身份参与到市场经济的运行机制中，而平等主体的确立，不是构建在权力之上，而是架构在效能之上。 行政效能监察是政府企业化的重要组成.政府行政的企业化是当代政府管理的发展趋势.政府在行政调节中要耗费一定的资源，政府如何以较小的资源耗费达到最优化的行政目的，是现代行政管理的重要问题。政府行政企业化的主要
7、内容是以效益为标准，通过挖掘政府自身的管理潜力来提高行政效能。政府行政企业化需要建立一套完整的政府运作系统和运作规则,政府运作系统以行政，组织资源为基础,在一定的行政组织基础上对行政物质和行政资金按企业化的方式进行配置，最终达到用最小的行政资源投入取得尽可能大的行政效率的目标。 政府企业化的实现客观要求建立一个监督体系与之相配套。行政责任体系建立的前提是行政职责划分科学合理，行政权限明确具体，履行职责程序具有操作性。而作为行政效能监察基础性工作的行政效能保障体系(另文论述）,同时也是政府企业化的基础性工作;随着以行政效能保障体系为主要依据性标准的行政效能监察工作推行和深化，致使在实现行政效能监
8、察目标的同时，实现政府的企业化. 二、行政效能监察的法律依据 行政效能监察的法律依据渊源于三方面: 法律依据是中华人民共和国宪法第一章总纲第二十七条规定：一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。 中华人民共和国行政监察法第一章总则第一条规定： 为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理,提高行政效能，根据宪法，制定本法. 国家公务员暂行条例，第一章总则第一条规定： 为了实现对国家公务员的科学管理，保障国家公务员的优化、廉洁，提高行政效能，根据宪法，制定本条例。 中华人民共和国宪法）是国家的
9、根本法，具有最高的法律效力，是一切立法的基础和依据，同时也是各级政府履行各项行政职能的依据所在。宪法规定的国家机关应不断提高工作质量工作，工作效率,其实质涵义就是提高效能.中华人民共和国行政监察法是我国行政监察工作的第一部基本法律，是行政监察机关行使职权，履行职责的重要法律依据。国家公务员暂行条例是对公务员进行科学管理的行政法规,它是国家行政机关及其国家公务员行政行为的基本依据。中华人民共和国行政监察法、国家公务员暂行条例，均在总则中明确，提出了提高行政效能。可见提高行政效能是两法的立法指导思想。曾有人认为立法指导思想不能称为行政效能监察的法律依据，这实质是形而上学的立法观，是对法的精神的曲解
10、。既然立法的目的是为了提高行政效能,那么，实质上隐含了为提高行政效能而开展的行政效能监察是遵循法的内在精神的。 尤其是，中华人民共和国行政监察法第十八条，第-款规定：行政监察机关有权检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。该款实质是行政监察机关开展行政效能监察工作的具体法律依据。进一步而言，该款与行政监察法第一条保证政令畅通,改善行政管理,提高行政效能相联系，我们可以清楚地得出结论：行政监察机关检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题既包括廉政问题，同时也包括效能问题。如果我们忽视了效能监察,严格他说是违背了职权法定原则的充分履行职责的
11、基本内涵。 所以说，任何指责行政效能监察没有法律依据的说法都是荒谬的。 三、行政效能监察的涵义 (一)行政效能的含义 要理解行政效能，首先应了解什么是行政效率。行政效率是指行政管理活动中投入的工作量和工作成果之间的比率。行政效率是一个相对的、量的概念,它只能反映行政行为完成的快慢，而不能反映行政行为完成的质量。它仅仅是是行政效能的一种体现形式.效能是指事物所蕴藏的有利的作用。行政效能含义所指的事物是指行政组织结构、行政行为和相关制度供给的集合。蕴藏的含义是指蓄积或潜在的由于多种主客观因素的制约而并未显现的意思；有利的作用是指应达到的理想状态，在这种秩序状态下，能以较小的行政资源的投入实现最佳的
12、政府工作目标.可见,常态情况下,行政效率高，行政效能就高；但是在有些情况下,效率高，但反映出来的总体行政效能并非是高的,行政效率反映的是一种局部状态，而行政效能反映的是一种总体状态,行政效能不等于行政效率。行政效能统帅、制约行政效率,而行政效率服从、服务于行政效能。 (二）行政效能监察的涵义 关于行政效能监察的基本涵义有多种表述,行政效能监察的涵义包含以下四方面内容： 从事物属性方面。行政效能监察是一种行政监察活动。以区别行政效能监察与其他监督活动的差异。然而，行政效能监察主体和行政效能监察工作的承担者是两个不同的概念，行政效能监察主体,是指享有行政效能监察职权，能以自己的名义从事行政效能监察
13、活动，并能独立地承担由此产生的法律责任的组织.行政效能监察主体除人民政府行政监察机关,法律法规明确授权的派出监察机关和派出监察人员;行政效能监察工作的承担者，是指受人民政府监察机关委托的行政机关各部门的内设机构（非监察部门)。即由于行政监察机关的书面委托，行政机关各部门的内设机构可以在监察机关委托的范围内，履行行政效能监察方面的具体行政行为。行政监察主体和受行政监察机关委托的其他组织共同协作，开展行政效能监察工作（更多精彩文章来自“秘书不求人）。而廉政监察的主体只能是行政监察机关和法律法规明确授权的派出监察机关和派出监察人员,廉政监察主体差异所在. 从内容特征方面.行政效能监察的对象是国家行政
14、机关。(与中华人民共和国行政监察法第十八条第款规定:行政监察机关有权检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题.相一致）.具体而言,是指行政机关的组织、职责、程序、措施与资源和监察对象的行政行为.以区别行政效能监察与专项执法监察、廉政监察在内容上差异。行政效能监察的内容包括两个方面：一是硬件.即组织、职责、程序、措,施与资源；二是软件即行政行为:可见，行政效能监察是依据法律、法规、行政规章和具有一定约束力的规范性文件，针对监察对象的硬件和软件所实施的监察。由于行政主体的多样性和行政行为的复杂性，单纯用法律法规来规范行政机关的组织、职责、程序、措施与资源，监察对象的行政
15、行为,是远远不够的，必须通过部门性规范的设定和监督这类规范的实现，才能真正实现在行政活动中以效率和质量为价值选择的首位来配置和使用资源：而专项执法监察是依据特定的法律、法规、行政规章(不包括其他的规范性文件），针对特定的事项所实施的特定监察；廉政监察则是追究行政监察对象违纪行为的法律后果为内容的监察活动，它所依据的往往是否定式的法律规范. 从形式特征方面。行政效能监察是一种整体性的监察活动.以区别行政效能监察同单纯的案件和检查的差异。所谓整体性,包含三方面: 一是行政效能监察方法和技术的多样化。即采取定性与定量相结合的效能评价标准和可操作性较强的监察方法和技术； 二是效能监察对象的双重性.即行
16、政机关的组织、职责、程序、措施、资源及和监察对象的行政行为; 三是效能监察结果的综合性。既督导行政机关对其组织、职责、程序、措施与资源作出相应的改进，又对造成效能低下，违反政纪的责任人给予相应的行政处分。 。从价值特征方面。揭示行政效能监察是一种整体配置效益和效率与质量均衡性的监察。整体配置效益是针对组织结构、职责、程序、措施、资源及与之相配套的规范性文件而言。行政机关硬件的整体效益取决于组织结构、职责、程序、措施、资源及与之相配套的规范性文件的有效配置.也就是说,在行政成本不变和遵循法律规范的条件下，通过对组织结构、职责、程序、措施、资源等要素的合理性与各要素之间关联性的调控,使硬件的整体效益达到最优化；效率与质量是针对监察对象的行政行为
