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1、 中小学内部控制关键点初探 李雷摘要：随着中小学内部控制工作的进一步深入，中小学内部控制工作也逐步出现了相应的问题，比如内部职责不清晰、经济责任意识不强等。单位层面和业务层面的内部控制要点需要进一步梳理，本文从这两个层面明确了中小学在内部控制实施过程中的关键点，以提升中小学内部控制工作的可操作性和执行力度。关键词：中小学；内部控制；关键点2012年11月29日，财政部以财会2012 21号印发行政事业单位内部控制规范（试行）包括风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督等。2015年12月2日，财政部以财会2015 24号印发关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意
2、见，阐明行政事业单位内部控制建设的主要任务是健全内部控制体系，强化内部流程控制；加强内部权力制衡，规范内部权力运行；建立内控报告制度，促进内控信息公开；加强监督检查工作，加大考评问责力度。针对自上而下推进的行政事业单位内部控制制度建设，作为最基层单位的中小学在进行内部控制制度建设的过程中，应当主动梳理学校层面和业务层面经济活动的各个关键点，来作为内部控制制度建设的重点，同时也作为内部控制制度执行的重点。中小学内部经济活动职责区分不清、教职工缺乏经济责任意识、预算执行不理想等是对中小学内部控制进行关键点分析的重要原因。在分析各关键点的基础上，如何实现对各关键点的全面控制、确保学校内部经济活动的平
3、稳运行才是进行内部控制关键点分析的目的。一、中小学内部控制关键点分析的必要性为什么对中小学内部控制的关键点进行分析，哪些环节直接影响中小学内部控制的执行，是由中小学的一些特性所决定的。中小学内部控制工作的开展是一项系统工程，不仅仅涉及到行政领导，也涉及到一线教师和教学辅助人员。在系统工作开展过程中，结合经济活动的特性，必然会寻找到各个环节的关键点，针对这些关键点实施控制就能为整体内部控制的推进找到突破口。（一）日常工作的需要随着社会的发展，改革的推进，对公权力的控制和约束越来越严格。中小学的招生、收费、食堂等业务都是中小学贪腐、违纪现象的高发区域，相应的校长、教务处主任、总务处主任、会计等是中
4、小学开展经济活动的高危人群。如何在开展好经济活动的过程中做好对权力的制约，把权力关进制度的笼子、减少贪腐现象的发生是内部控制的主要目的。只有通过对学校内部控制关键点的梳理，利用内部控制的各种方法，提升内部监督的水平，才能避免各种违规违纪现象的发生。（二）经济活动的部门间职责分工不清晰中小学一般设置办公室、教务处、德育处、教研处、总务处等部门，财务工作纳入总务处统一管理。由于各处室工作重点的不同，就导致了在经济活动中的责任出现分工不清晰的情况。比如，某一实验室建设过程中，按照正常的项目管理机制，应该由使用部门教务处牵头负责制定方案、申报预算、施工监管等，总务处参与协助，负责安排资金、实施招标流程
5、、付款等。在这个过程中应该以教务处为主、总务处为辅，联合完成。但是中小学在实际工作中，常以教务处不懂如何花钱、如何建设等原因，将牵头责任交给总务处，但是总务处对使用需求缺乏了解、不具备专业技术，往往导致最终采购的货物与实际需求有较大出入，容易带来重复建设和财政资金的浪费。同时又由于在实施过程中责任主体和主体间界限的模糊，导致责任无法追究。（三）教职员工缺乏经济责任意识中小学承担着培养学生的重任，同时也承受着中考、高考的巨大压力，在整个学校的运行中，一切都以学生、教学为主，教职工的主要责任也是教育、教学。当有涉及经济活动的工作交给教职工时，教职工的普遍反应是涉及经济责任的工作不关自己的事，是工作
6、中的副业、兼职，出了问题我也不用负责，但是他们往往忽略了教育教学背后所涉及到的经济活动及经济责任。经济责任意识的缺乏使内部控制执行过程中的关键点失去了相应的功能，给经济活动带来一定的不稳定因素。（四）预算执行进度偏低近年来，随着教育投入的增加，国家财政性教育经费支出占GDP比例达到4%以后，经费的投入大幅增加。但是在实际的工作中，经费支出的进度，也就是预算执行的进度却成为了中小学工作中的难点，其中专项经费历年来成为教育部门预算执行的重中之重，预算支出进度偏低，甚至出现部分零支出项目。中小学的这些情况已经逐渐引起教育主管部门、财政部门的关注。保证工作的顺利推进也应该成为中小学内部控制的一项重要工
7、作。（五）人员编制不足中小学经常涉及经济活动的人员基本固定且人数不多。在内部控制执行的过程中，经常存在一人肩挑多岗情形的存在。真正做到岗位的彻底分离在中小学的实际工作中存在一定的困难。（六）经济活动管理框架不规范除了上述的分工不清、经济意识不强等原因，中小学对于经济活动管理的框架一般都不会认真思考，如每项经济活动的流程、每项经济活动的牵头部门等，缺乏宏觀的思考和制度性的约束，经常以领导的意志为转移。这种管理方式，不仅不能促进内部控制的实施，反而会对内部控制的实施产生负面影响，进而让经济活动陷入一种更加失控的情形。二、中小学单位层面内部控制关键点分析单位层面的活动是整个学校经济活动的外在表现，同
8、时单位层面经济活动内部控制的要点直接决定了学校经济活动的规范与否。单位层面内部控制的关键点决定了整个单位内部控制执行效果。中小学同样如此，只有学校层面的内部控制要点确定了，才能开展业务层面的内部控制工作。也只有学校层面的内部控制要点准确，才能更好地指导业务层面开展工作。（一）设立内部控制领导机构中小学内部控制工作的开展，首先要确定内部控制的领导机构，对整个学校内部控制工作的开展起着引领的作用。经济活动涉及到整个学校，也就是各个部门都是经济活动的参与者。因此中小学内部控制领导机构应由校长做第一责任人（组长），对本学校内部控制的建立健全和有效实施负责；分管校领导应出任第二责任人（副组长）；所有业务
9、处室的负责人都应纳入到领导机构中来。同时应设置牵头处室，负责内部控制工作的整体推进。中小学内部控制领导机构的主要职责包括组织制定、实施内部控制制度；监控内部控制制度实施效果并及时纠正；适时修订内部控制制度等。另外，中小学设置内部控制领导机构的主要目的除了起到领导作用外，更应该从提升全体教职工对内部控制的认识水平入手，贯穿中小学经济活动的决策、执行和监督全过程，体现出内部控制工作的全面性。 （二）构建内部控制框架，内部业务部门之间相互监督和制约对待重大经济活动事项，中小学在实施推进过程中，首先应该遵守国家政策、法律、法规，其次应建立内部决策机制，构建内部控制框架。对于经常性发生的重大经济活动应设
10、立相对固定的议事机制和流程图，明确每项活动主要的环节，同时细化这些主要环节应该注意的事项和要审议的内容。特别是对跨部门的项目，比如中小学中常见的实验室建设、教学功能场所装修等等。在牵头部门的统筹下，校领导、使用部门、采购部门、监督部门等相关部门应该集体参加、集体决策。对于偶发性的重大经济活动，如政策调整要求的实验室建设、考场建设等，应该设置触发机制，对于不同类型的经济活动在发生时，应设立对应的召集部门、决策方式、每个管理层级的决策权限等，对于此类机制设置有利于辅助正常教学活动的开展，对于中小学的发展有非常好的促进作用。（三）建立健全重要岗位管理制度中小学“涉及内部权力集中的重点领域和关键岗位”
11、一般包括财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等。针对这些领域和岗位，中小学内部应该设立此类岗位的管理制度；明确哪些岗位不相容，不能由同一人担任。针对中小学编制紧张的情况，应该通过合理分工的方式，进行优化组合，在满足工作需要的情况下也能避免产生内部控制风险。同时对于关键领域和关键岗位应该实行轮岗制，对于不能轮岗的岗位，应该定期进行岗位的再培训及采取第三方审计等方式来避免岗位风险的发生。针对重要岗位人员更替带来的交接风险可以采用定期档案整理等制度来进行控制。（四）关键岗位人员能力应与职责相适宜关键岗位的负责人应该具备本岗位所需要的能力和职业素养。中小学比较
12、突出的岗位有政府采购、基础建设、财务管理等，这些经济业务过程中所需求的知识储备比较多，同时需要的职业素养也比较高。特别是近几年来，随着业务操作流程的规范和反腐力度的加大，这几方面的工作的专业性要求越来越高。比如，基础建设各种施工流程环节的把控、政府采购各招标环节的审核、资金支付的审核等，从业人员在熟知政府管理部门的要求的基础上，必须还要对整个业务进行管理。三、中小学业务层面内部控制关键点分析（一）预决算业务控制要点预算、决算业务是中小学整个经济活动的主线，所有的经济活动都要围绕预算、决算展开，因此预决算业务的控制是中小学经济活动内部控制的基础。只有预决算做好了才能开展好其他的经济活动，同时，预
13、决算工作的好坏也直接反映了其他经济活动的管理水平。1.需求数据要真实。预算过程中需要各部门提供相应的数据，比如学生数、教职工数、工资薪级等数据应由教务处、办公室等主管处室核实准确后交总务处汇总，以确保基础数据的真实。政府采购计划、基建投资计划等，也需要相关职能部门按照实际需要，提供真实数据，纳入财政预算。2.项目准备要充分。需要纳入年度预算的专项方案必须经过主管校长、总务处、使用部门及使用人充分论证并确认后才能交财务人员进行录入。如前期调研不充分、方案不确定、实施时间不保证的项目则不予纳入项目预算。3.项目建设标准要严格控制。项目建设过程中要严格按照各级管理部门的要求，做到政府采购不超标、基建
14、不奢华、删减不必要支出。4.决算编报及时。应严格按照财政局、教育局等上级主管部门要求，按时、按质、准确编报年度决算。（二）零星采购业务控制要点零星采购是中小学各项经济活动中最零散、繁琐的工作，在各项经济活动中也占有较大的比重，是教学活动中的重要保障，能满足各项活动中的突发性需求。1.计划控制虽然是零星采购，但是各使用部门应在年初或者学期初做好本部门的采购计划，报总务处审查备案后，总务处按照采购管理制度及年度计划实施采购。2.采购流程控制首先，使用人填写采购申请表，申报采购计划，主管部门负责审查采购的真实性、必要性，同时核实现有同类物品数量及使用情况；总务处负责审核采购标准及采购实施；主管校长及
15、校长负责综合审核。其次，采购过程中，使用部门、采购部门须共同参与，实行货比三家。同时，应制定标准，对于标准金额以上的采购活动，视标准采取不同的操作方式，比如保留三家以上供货单位报价单、召开专题会议讨论等。然后，对于需要签署采购合同的事项，必须填写合同审查流程表，按照權限审批。超过标准的须报校务监督委员会成员审查。最后，收货验收应由资产管理员和使用部门共同参与并签字确认。（三）收入业务控制要点收入业务一直是中小学审计中的重点，特别是与招生有关的借读费、择校费以及场地出租等费用的管理是小金库、行贿受贿问题的高发领域。针对这些敏感收入，必须做到严格按照要求处理各项业务，做到部门间的相互制约和监督，中
16、小学收入业务的控制关键点有以下几个方面：1.中小学物业出租必须按照财政局要求，按照流程办理公开招租，避免国有资产流失。2.学生收费应由教务处、德育处等业务处室核定应收学费、住宿费等费用的学生名单及类别，总务处按照财政局、发改委的要求审核、制单，采取集中汇缴或者学生直缴财政的方式收费。3.食堂等涉及内部的经营行为，应设立专门的监督机制，坚持信息公开。（四）资产管理控制要点从历次公开的审计结果来看，资产管理是中小学内部控制中最薄弱的环节，主要原因有资产管理的延续时间较长、学校内部调整较大、人员更替快、缺少专职资产管理员等。特别是有历史遗留问题的中小学，如经过学校合并、搬迁的学校，资产管理的历史遗留问题很大。随着行政事业单位资产管理力度的加强，中小学的资产管理正在经历一个从不规范到规范的过程。中小学资产管理的要点在于： 1.总务处负责制定学校资产管
