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1、 优化军队财务监管体系研究 邓永军 刘跃祥 苗露摘 要：近年来，随着我军现代化管理水平的逐步提高，军队财务职能的中心逐渐由“重分配、轻管理”的粗放型管理理念向加强监管、讲求绩效转变，军队财务监管的地位日趋重要。当前多次强调，要“勤俭办一切事业，坚决抵制享乐主义和奢靡之风”，突出强调要“按战斗力的标准搞建设”，精打细算，花好每个“铜板”，确保“好钢用在刀刃上”，使军队财力资源向打胜仗聚焦，保障国防资源发挥最大效益，推动后勤建设“三大任務”顺利完成。军队财务监管作为保障军队财务管理有效运转的必要手段，必须发挥应有的保障监督效用。关键词：军队财务；监管体系一、优化军队财务监管体系的主要措施解决军队财
2、务监管体系的出路在于理念、技术、方法的革新，当前优化财务监管体系，要以后勤重要思想为指导，建立立体、多维、快捷、高效的监督体系，确保好钢用在刀刃上。（一）优化财务监管组织，形成立体监管体系财务监管组织是军队财务监督的职能部门，是监管活动的承担着和执行主体，其设置是否科学合理，直接关联到军队财务监管职能发挥的强弱，关联到监督制度执行效率高低，军队财务监管活动必须通过具体的组织机构来办理。鉴于各主体参与财务监管工作的方便性和可能性，在财权合理配置的基础上，可设立立体的财务监管体系，具体包括独立的平行组织体系，优化内部监管组织，健全反层级监管组织，引入社会监管组织力量。独立的平行组织体系包括，单位党
3、委、同级事业部门、同级审计部门、同级财务部门、纪检部门，同级财务人员定期或不定期地对单位经费支出状况进行自查，从日常工作中发现微观问题，及时发现、及时指出、及时改正。涉及重要的财经事项须由党委集体商讨决定，在宏观上把好关，用集体智慧决定重大经费开支、重大工程建设、大宗物资采购等，抓住财经管理的敏感问题，实现理财的透明化。通过微观控制和宏观控制相结合的手段，确保经费使用合理化，避免支出混乱、有投入无效益的不良现象。同时，同级纪委、审计部门、事业部门也要定期对单位财务状况进行检查监督，并向同级党委汇报。优化军队财务内部监督组织，包括建立军委直属的资源配置综合部门，集中预算编制权，将军费预算制定提升
4、到战略层次，使规划、计划与预算制定紧密结合；实行预算编制、执行与监督权分离，形成相互制约的监管体系，在实际操作中，应将现有各业务部门的预算支出职能交给预算执行部门，预算部门和业务部门只负责预算编制，不再负责预算的具体执行。预算执行权由资金支付管理部门行使。预算监督权由监督检查部门行使；建立相对独立的军队财务内部监督机构，总后勤部财务部下设监督检查局，军区、军兵种大单位财务部下设监督检查处，军以下单位财务部门有一位专职或兼职助理负责监督检查工作，履行监督检查工作的单位和人员在财务部门的直接领导下开展工作，业务上受上级监督检查机构监督和领导。健全外部监管体系，上级财务部门、审计部门要对单位的经费预
5、算执行情况、支出使用情况实行管理监督，检查预算编制是否科学，经费开支是否合理，有无超预算开支、超标准办事情况，检查经费支出是否有效等。同时，还要构建官兵监督平台，依托全军网络和财务数据中心，通过局域网、公告栏等方式向广大官兵公布涉及官兵切身利益的财经事项，落实官兵的知情权，走群众路线，畅通官兵民主监督的渠道。引入社会监管组织力量，为适应后勤保障社会化的需要和军民融合式财务建设的需要，对一些不涉密的单位，如医院、文工团等非作战单位和军地联合执行的任务，它们的经济监督活动可委托社会监督组织力量去完成，这样会形成一个更加客观、公正的经济监督环境。（二）创新财务监管方式，形成多维监管体系要对财务活动全
6、过程实施有效控制，需要对财务活动的整体运行轨迹、各个环节进行全方位、多层次的监管，因此要创新财务监管方式，形成多维监管体系。一是事前、事中、事后监管相结合。事前监管主要是经费收支决策过程中的监管，财务部门在经费开支使用前，要参与项目的分析论证，帮助寻求最佳的经费使用方案，加强论证评估，搞好需求分析，规范决策程序。对年度经费预算、工程建设投资大宗物资采购等重大财经事项，要按照先由事业部门申请，职能部门、财务部门论证，再经党委集体讨论的程序进行，确保所做决策有利于部队建设全面协调可持续发展、有利于增强部队战斗力。事中监管主要是对对经费收支、结算报销工作的监管，严把“三关”，即拨款关、借款关、审核关
7、；在经费报销上，要严格按规定程序结算，事中监管既可以分析决策是否存在偏差，又可以纠正存在偏差，为事后监督奠定基础。事后监管主要是对经费收支执行结果的监督，通过各种财务报表、经费决算及各项事业成果的分析、审核来评价经费使用绩效。二是普遍监管和重点监管相结合。普遍监管就是对财务活动和一切坏节进行监管，侧重于“面”上的检查，便于掌握全面情况，目的是全面考核财务工作质量，发现典型和普遍存在的问题，加强财务管理。重点监管是对部分单位和部分财务活动有重点地进行监管，侧重于“点”的深入，有利于集中精力把问题搞深透，一般是重大项目经费、经费支出数量较大的项目、管理薄弱问题集较多的单位等。三是内部监管与外部监管
8、相结合。内部监管是指在财务系统内部执行监管的机关对被监管对象进行的监管。包括本级后勤财务部门对本级事业部门财务工作的监管和对下级后勤财务部门的监管，上级后勤财务部门对本级后勤财务部门的监管等。外部监管指财务系统外的国家监管机关和军内专门监管机关对组织上不隶属它们的对象所进行的监管。如国家财政部门、军队审计部门对军队财务活动的监管以及总部集中组成工作组对全军任何一个单位和部门的监管等。四是合规监管和效益监管。合规监管主要是依据军队财经纪律，检查财务工作是否符合法规制度，检查是否存在“小金库”，是否有发票违法行为；检查是否存在挪用公款问题，是否有超预算、超标准、超计划开支等。效益监管，主要是检查是
9、否发挥了主观能动性，是否浪费经费，是否用在非急需项目上，将有限的经费发挥最大的效益，侧重于经费使用绩效。（三）提升监管技术含量，形成快捷监管体系当前，从我军实际看，进一步提高财务监管效率的一个根本途径就是提升财务监管技术手段，加强财务监督信息化建设，依托“军财工程”建设基础，在现有军队财务管理信息系统的平台上，积极研发和推广使用财务监督软件，形成快捷监管体系。要加快财务信息化建设，建立纵横交错、涵盖广泛、反馈及时的财务监督信息网络。首先，要以计算机网络技术为依托，加快建立军队财务部门内部之间、财务部门与各预算单位之间以及财务部门与银行之间纵横交错的信息化网络系统，为财务信息的高效传递和及时反馈
10、提供技术平台。其次，要加强财务应用信息管理系统的研究开发。从财务监管家督，应研发财务监管系统，系统应分为三个模块，一是预算执行和资金分配使用情况监测，通过与财务部门、各预算执行单位、资金使用单位建立起有效的稽核关系，对财务预算执行和资金分配使用、经费流转情况进行监测，二是监管信息反馈模块，通过审查各单位的财务收支情况，利用现代科学技术进行检测和分析，监察资金使用的合法性。三是财务监督综合管理模块，主要是汇集有关法律法规、国家重大经济政策、军队财经纪律及各种规章制度、官兵关注的热点等各方面的综合信息，为制定监督计划、确定监督重点、实施监督决策等工作提出信息支持。系统的运转机理主要是，系统内部含有
11、各单位部门的预算，当有经费支出时，申请审核报销，在接收到经办人的申请后，网络主动将电子凭证上的开支数额、标准、用途等自动与部门分项预算进行对比，审查标准、数额是否按预算执行，若数据一致则默认获批继续向有关领导申请审批，否则就发出预警，自动驳回不予报销。审查通过后，再根据经费类型、支出数额分别申请报批。签批人员签批通过后自动将信息反馈给财务部门，财务部门根据领导签批的意见予以结算报销。在结算报销的同时，预算控制系统要自动减少分项预算中已执行的预算数，不断更新预算，形成滚动预算，实现对事业部门预算的动态监控，确保单位的每项经费开支能够严格遵照预算执行。（四）严格监管结果运用，形成高效监管体系军队财
12、务监管的目的在于发现问题，解决问题，关键在于结果的运用，有的单位发现问题，然后大事化了、小事化无，不了了之，没有切实起到纠正改进的作用，因此要严格监管结果运用，推动形成高效的监管体系。一是推行财务监管公示制度。及时通报财务运行监管情况，并定期公告财务监督处罚信息，才能有效提高军队财经法规的约束力，在日常财务管理中起到警示性作用，增强财务监管工作的时效性和公平性。首先，应建立定期财务监管信息公开机制，在不违反保密规定的前提下，及时通报财务收支活动及事业任务的完成情况。其次，还要适时对财务监管处罚信息进行公开，增强财务监管的威慑力，发挥财务监管以儆效尤的作用。同时通过这项制度，让更多的官兵了解、支
13、持和关心财务监管工作，这有利于为财务监管工作创造良好的社会环境，提高财务监管的权威性，也促使监管对象认真及时地落实财务监管结果。二是建立財务管理激励机制。建立科学的绩效评估和激励体系，首先依据单位或部门的中心任务和经费保障能力，区分轻重缓急对财务监管工作进行总体规划，确立监管的总目标，并根据总目标的要求确定包括内部管理、人事管理、信息管理等方面的具体目标体系、根据预算指标、事业任务完成情况、资金使用情况对被监督对象的财务管理情况进行绩效评估；对财务人员专业知识技能、职业道德、文字综合能力、在职学习研究等方面进行量化考核，建立干部素质考核指标，与干部、人事部门协调，对考核优秀的干部采取相应的激励
14、措施，给那些素质高、人品好的干部予以保护和鼓励，充分调动广大财务人员工作的积极性、主动性和创造性。三是落实财务问责制度。要确保军队财务岗位分离、资金集中控制等正式规则得到执行，必须有相应的惩罚机制，以便军队财务行为变得较可预见，并将之导入合理的轨道。财务问责制就是对相应责任履行进行严格科学考核，及时察觉失责，依据相应的失责度量对当事人追究和惩罚，靠“问”的“制度化”来保证“权责对等”实现的一种机制。通过问责来强化各级人员的依法管财意识和责任意识，促使权力在“规则”内运行。二、优化军队财务监管体系的配套措施财务监管体系一个系统，优化财务监管体系不能“单兵突进”，要做好配套工作，在法制建设、基本程
15、序方面提供基础和支撑。（一）健全财务监管法制体系一部独立的、系统的、全面的军队财务监管法规，是依法展开财务监管工作的重要依据和唯一依据，但是当前大多财务监管的法律依据分散于各项法规制度中，不够系统和具体，因此要健全财务监管法制体系。总部要制定出台中国人民解放军财务监督条例，明确军队财务监管的地位、机构设置、职权划分、任务、程序、方法、考核以及对监督者的保护等。各级部队应结合财务监督条例和单位实际情况，出台军队财务监督工作实施细则，进一步明确财务监督的立法目的、立法依据、适用范围、财务监督的组织机构、工作地位、财务监督责任、财务监督管辖权以及财务监督内容；细化财务监督方式方法、财务监督检查程序、
16、财务监督检查人员和被检查人员的权利义务以及财务部门与其他有关监督部门的相互协调；细化法律责任和违反的处罚、财务监督检查人员的行为约束等。通过对这些问题做出详尽的实施细则，从而为财务监管的规范化、制度化提供坚实的保障。（二）促进财务监管规范开展监管是财务管理工作的重要内容，必须在把握新形势财务监管工作规律的基础上，求寻切合部队实际、监督有力的监管体系，从而形成规范的管理机制，保障军队各项工作顺畅开展。首先要严密制定监管计划，确定监督的具体对象，明确监督的具体任务要求和财务管理的具体目标，并确定评价标准；确定监督的主要内容和环节及监督的方式、方法；确定监督的时间、地点、组织形式、人员安排、经费安排等。其次要细致实施监察考察，根据监督计划，实事求是地进行调查研究，弄清楚事实的真相，摸清财务收支的来龙去脉，以便为下一步的分析评价提供大量充分的可靠依据。再次是科学进行分析评价。依据监察考查所弄清的各种事实，进行科学的分析和
