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1、浅析环境影响评价制度的内容和完善摘要环境影响评价制度是环境保护的重要手段和措施，健全环境影响评价制度对于开展环境影响评价活动，促进中国经济和社会的可持续发展具有法律保障作用。然而，在实施环境影响评价实际工作中也出现了一些问题，存在一些不足之处。整篇文章也是在遵循找不足，提建议的脉络进行写作，首先第一部分对环境影响评价制度的研究背景及其意义作了简要概述，其次，第二部分对环境影响评价制度的概念、发展历程和对美国及欧盟的环境影响评价制度中的部分内容做简要介绍，整篇文章的重点体现在第三部分，对本国环境影响评价制度进行分析，发掘现有制度中存在的不足之处。这部分的写作中仅从立法角度展开，所分析的不足包括环
2、境影响评价的范围过窄，缺乏替代方案，环境法规不完善，管理体制不健全等。最后一部分根据第三部分提出的不足，有针对性的提出完善建议。总体上文章主要是沿着找出环境影响评价制度不足，提出相关建议的顺序完成写作。这些问题主要是：环境影响评价的范围过窄，缺乏替代方案，环境法规不完善，管理体制不健全等。针对这些问题提出了相应的对策和建议。关键词：环境影响评价制度；法律制度；存在问题；建议目录摘要11.绪论12.环境影响评价制度的发展12.1环境影响评价制度的含义12.2欧美国家环境影响评价制度的发展22.2.1美国的环境影响评价制度22.2.2欧盟的环境影响评价制度32.3我国环境影响评价制度的发展43.环
3、境影响评价制度存在的不足53.1范围受限53.2环境影响评价缺乏替代方案63.3评审体制的规定存在不足63.4环境评价的审批机制不健全74.完善环境影响评价制度的建议84.1增加对政策、法规等宏观性、战略性行为的环境影响评价84.2合理引入替代方案提高拟议活动可信度84.3完善环境影响评价的评审体制94.4建立科学、规范的环评体制105.结论11参考文献121.绪论环境影响评价制度本身具有科学技术性、前瞻预测性和内容综合性等优点，早已成为贯彻预防原则的最主要的措施，是环境行政决策的主要科学依据。环境影响评价制度的实施具有重要的意义，主要表现在以下方面：促进环境保护和经济建设的协调发展；起到从起
4、点管控污染的作用；有利于促进人与自然和谐发展。环境影响评价制度是我国从上世纪70年代末从国外引进的，从实施到现在已经经历了40多年，在这环境影响评价制度的发展过程中，我国进行了不断的完善，但是依旧还存在一些不足，本文就环境影响评价制度的内容进行了研究，分析并总结了其存在的一些问题，并针对这些问题提出了一些完善的措施及意见。以此为我国环境影响评价制度的研究提供一些理论支持，促进环境影响评价制度的发展与完善。2.环境影响评价制度的发展2.1环境影响评价制度的含义环境影响评价是指某一行为可能会对环境产生潜在性破坏或影响之前，决策者对环境状况进行调查，在调查的基础上对行为可能产生的影响做细致的预估和判
5、断，事先做好应对方案，力求使预备行为对环境的破坏性影响降至最低。环境影响评价通常有广义和狭义之分，“广义的环境影响评价是指对拟议中的决策和开发建设活动，可能产生的物理性、生物性或化学性的环境影响，可能造成的环境变化和对人类健康和福利的可能性影响，进行系统分析、预测和评估，并在此基础上提出减少上述影响的对策及措施的一系列活动的总称3。”“狭义的环境影响评价是指对拟议中的建设项目在兴建前的可行性研究阶段，对其选址、设计、施工等过程，尤其是运营和生产阶段可能带来的环境影响进行预测和分析，并提出相应防治措施，为项目选址、设计以及建成投产后的环境管理提供科学依据4。”虽然环境影响评价概念有不同的说法，但
6、概念的实质并无差异。根据环境影响评价法（后文简称环评法）中对环境影响评价的规定，可以将其通说概念表述为，“环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防和减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”从上述内容看出，不论环评的含义有多少种表述方式，我们从概念中都可以得出环评的目的在于鼓励各主体在规划和建设活动前多考虑环境因素，最终使人类活动与生态环境更具相容性，从而加快经济、社会和环境的向前发展的步伐。2.2欧美国家环境影响评价制度的发展2.2.1美国的环境影响评价制度环境影响评价制度起源于美国。1969 年国家环境政法案（The US Na
7、tional Environmental PolicyAct, NEPA)首次以法律的形式要求进行环境影响评价，后来它成为其他EIA 系统效仿对象。NEPA 包括两个篇章。篇章I 制定了环境质量保护与恢复的国家政策。篇章II 建立了第三方的环境质量委员会来评估环境计划和发展， 并就这些问题向总统提出建议5。该法案确立了EIA（环境影响评价制度），并于第102 条规定了EIS （环境影响）的具体要求内容。EIA 制度涉及到环评对象、环评范围、公共参与、替代方案等等。其核心的是编制环境影响报告(EIS)。从法定的编制程序来看：它主要包括项目审查、范围界定、EIS 草案的准备、EIS 最终文本的编制
8、等阶段。充分征求和考虑公众意见贯穿于编制环境影响报告书的整个过程。美国没有独立的SEA（战略环评）法规，所有的项目、计划、规划、政策均在NEPA 的约束之下。“美国EIA 制度自诞生之日起,就是针对政府机构所制订的法律、规划、决策等为对象进行评价, 而我国环评多年来是以企业项目为环评对象”“严格意义上说, 美国的EIA 制度与中国的环境影响评价制度,由于上述的实质不同,甚至是不同的两种制度,美国的EIA 制度更像是整合了项目环评、规划环评、战略环评等的混合体,而中国所实施的基本只是项目环评6。”2.2.2欧盟的环境影响评价制度自从制定NEPA 以来，很多国家都建立了不同的环境影响评价体系。欧盟
9、也于1985 制定了环境影响评价指令（85/337/EC），并在1997 年得到修正97/11/EC）7，该指令适用于评价可能对环境产生著影响的公共和私人项目。各国在实施85/337 指令时可以颁布自己的法规。环评项目分为法律强制执行和自愿执行两类，要求开发者提供环境影响报告给主管部门，报告需要包含指定的内容。然后还要将这份环境影响报告交给其他相关的公共部门部门，并确保公众能获得该报告并表达意见，而主管部门必须仔细考虑环境影响报告的内容，相关部门和公众的评论以及在审批过程中其他成员国（如果有跨界和可行的话）的意见。最后，要告知公众最后的决定和所有的附加条件。欧盟在环境政策制定方面是非常积极的，
10、而且环境影响评价指令也被公认为是在环境领域内极为重要的成就之一。然而，指令在各成员国的实施存在不一致性，各国运行的情况存在较大的差异。有些属于自然保护指令，有些属于规划体系，有些国家制定合并专门的环境影响评价法律，有的国家还要求在区域层次上也进行环境影响评价。有些国家，环境影响评价由开发商或者是开发商授权的咨询机构予以实施并支付费用；有些国家环评由环境事务机构授权的专家来实施；有些国家主管部门在开发商的研究基础上进行环境影响评价；有些国家成立了环境影响评价委员会来帮助确定环境影响评价的范围， 评价环境影响报告书的恰当性等等。总之，虽然具体实践形式有所不同，但是这些系统都有一个共同的目的，即是通
11、过提高对拟议项目的环境后果认识而提高决策的水平，并且在欧盟取得了很大的成绩。2.3我国环境影响评价制度的发展（1）环境影响评价制度引入与确立阶段环境影响评价制度是20世纪70年代末在我国开始施行的，1973年第一次环保会议结束后环境影响评价这一环境领域概念进入我国，并且吸收了其他国家和地区的制度内容，但最初只开展了环境质量状况评价工作。直至五年后，中共中央在批准国务院相关环保报告中首次提出了组织环境影响评价工作的想法，其中还特别考虑到了：工厂在选址过程中综合考虑环境因素，注意合理安排工厂格局等内容。1979年，我们通过了环境保护法（试行，在法律中首次建立了环境影响报告书制度，自此我国正式确立了
12、环境影响评价制度。（2）环境影响评价制度规范与建设阶段环境影响评价制度确立以后，还颁布了相关环境保护法律法规和部门行政规章，在各法律法规的配合下，持续不间断的对环境影响评价制度迸行细致规范。1981年原国家各部委联合统一下发的基本建设项目环境保护管理办法，非常明确的规定了环评过程的各环节。在本管理办法中，建设项目环境影响评价中应做出的基本要求都己有了相对完整的规定，完全能够确保建设项目环评程序顺利且有效的进行。另外本管理办法独特之处在于，除了涉及基本建设项目以外还将其他技术开发和改造类的项目添加到环评范围中。到了1989年修改了环保法的内容，规定了当时所有的建设项目都必须遵守1981年制定的管
13、理办法，并且还规定了环评报告书内对项目产生的污染和环境影响都要做出评价，报告书得到相应主管部门批准后项目可以进行建设。建设项目环境影响评价制度在法律中得到确认，并为以后行政法规中的具体规范提供了可靠的法律依据。3.环境影响评价制度存在的不足3.1范围受限中国环境影响评价法对环境影响评价的范围作了规定，主要是对规划和建设项目实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，但对政策、立法等宏观活动的环境影响评价并未涉及。在规划的环境影响评价中，也仅仅是指土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，特别是对综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展计划”并未纳入该法的适用范围。由此
14、看出我国环评立法思想还不够解放，无论从理论上或实践上都有必要进一步充实，使环境影响评价从点源评价扩大到面源评价，从微观层面到宏观层面进行评价。3.2环境影响评价缺乏替代方案环境影响评价制度的目的是通过环境影响评价，为决策者提供关于拟议行动及其各种合理的替代方案的环境影响的信息，使其能够在决策时掌握充分的信息，做出正确的决策。中国在环境影响评价制度中缺乏替代方案的规定，环境影响评价活动不能为决策者提供充分的、全面的科学信息，阻碍了环境影响评价制度的推行，环境影响评价制度的真正目的无法实现。如对国家经济建设有益的项目，一旦不能通过评估将会影响中国的经济发展，这样做虽然方便了评价机构和开发建设单位，
15、但却不利于实现中国环境影响评价制度的真正目的。3.3评审体制的规定存在不足环境影响评价法第九条规定，对规划的环境影响评价的具体范围由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关管理部门规定，报国务院批准。第二十三条所列的三种建设项目的环境影响评价由国务院环境保护行政主管部门负责审批。对于第二十三条规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由各省、自治区、直辖市人民政府规定。由于地方保护主义的存在，各地就有可能因片面地追求经济利益而牺牲生态利益，尤其是牺牲与其邻近的它地的生态利益，如在与它地接壤处建立废弃物仓库等。这样，一些不符合生态要求的经济活动和项目，就有可能会通过各地自己的审批而被准许付诸实施，使得环境影响评价的审批名。3.4环境评价的审批机制不健全环境影响报告书或登记表由行业主管部门预审，没有行业主管部门的，其环境影响报告书或登记表由具有审批权的环境保护行政主管部门审批。在现行的环境影响评价制度中，规划的编制机关和审批机关在某种意义上是重合的，这容易使政府为了地方、短期的目标而作出不利于环境保护甚至蒙混过关的行为。而建设项目的环境影响评价文件又仅由环境保护行政主管部门审批，缺乏相应的监督和控制机制，这就很有可能导致行政审批权力过大而引起环境问题的产生。4.完善环境影响评价制度的建议4.1增加对政策、法规等宏观性、战略性行为的环境影响评价随着可持续发展战略的
