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1、现阶段水利吸引社会资本应避免陷入的误区国家高度重视创新投融资机制，把水利作为重点支持领域之一，先后制定 出台了一系列吸引社会资本参与水利工程建设运营的政策措施。水利部会同有关 部门和地方积极创新投融资模式，科学设计社会资本参与方式，细化完善政府支 持政策,较好激发了社会资本参与水利建设的动力与活力。据初步统计，十二 五期间全国水利建设投资中社会资本为1683亿元，约占水利总投资的7.8% , 相比十一五期间提高了 3.5个百分点。水利工程就是通过工程手段控制和调配自然界的地表水和地下水，达到除害 兴利目的。笔者认为，国家力推PPP模式,水利PPP大有可为,行业龙头充分 受益。水利建设快马加鞭2
2、011年以来,国家陆续出台多项政策持续推动水利建设z并千方百计扩宽 水利投资资金来源。当前水利建设资金来源主要为：预算内财政资金，包括财政 拨款和财政安排贷款;水利建设基金,专项用于水利建设的政府性基金,按照销 售收入的0.1%来计提和交纳;土地出让金收益里提取10%用于农田水利建设;银 行贷款;社会资本。据国家统计局数据，十二五期间(2011-2015年)我国水利建设投资合计完成 20,343亿元，较十一五期间(2006-2010年冰利建设投资总额增长了 189%。 2017年我国将继续实行积极的财政政策z水利投资来自政府的投入仍将占主导 地位，水利投资刚性决定了未来仍有较快增长空间。3建议
3、：加快转变政府职能，为发挥社会资本的经营管理优势营造良好环境政府和社会资本合作，“主动权”更多在于政府。建议各级水利部门要树立 对PPP的正确认识和理解，加大宣传引导和政策扶持力度，为社会资本参与创造 良好条件。一是加快政府职能转变，进一步通过深化行政审批制度改革、创新公 共服务提供方式等，增强政府市场意识，提高创新投融资机制，吸引社会资本的 主动性。二是加强政策宣传引导，及时宣传报道吸引社会资本参与水利建设的方 针政策、方案和措施，宣传社会资本在水利工程建设运营方面的积极作用，让社 会资本了解参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关政策，营造良好的 社会环境和舆论氛围。卷是加强项日库建设
4、，及时推介、扶持、培育一批水利等 基础设施建设领域的PPP案例，做好跟踪分析和经验总结推广，让有关方而特别 是地方政府充分认识到，社会资本进入不仅可以成为解决资金缺口的有效途径， 而且在分担政府投资运营风险、提高慕础设施建设运营效率方而同样具有重要作 用。2辨析：PPP项目收益不一定來源于自身收益，不仅可以由使用者付费（如 用水户缴纳水费），也可以由政府付费（如政府购买服务）有关行业和领域的实践表明，PPP的应用范围并非局限于盈利能力较强的项 目，通过合理的合作模式、有效的支持政策等，公益性强的项日同样可以引入社 会资本，相关做法在水利领域也开始初显成效。近年，随着探索实践的不断深入, 加之有
5、效的政策支持，水利PPP实施范围进一步拓宽，方式也逐渐灵活多样，不 仅盈利能力较高的水源工程、调水工程能够吸引社会资本，农田水利、农村饮水 安全等公益性强、盈利能力弱的水利项冃，也开始逐渐成为社会资本参与的重要 领域。如云南省陆良县恨虎坝中型灌区通过初始水权分配、建立健全水价形成机 制、建立节水奖励机制等，明确了社会资本回报方式，稳定了回报预期，引入社 会资本500万元，成为国内通过招商方式引入社会资本参与农田水利建设的成功 案例。在农村饮水安全工程中，2014年全国各地通过各种鼓励和支持措施共筹 集社会资金17. 3亿元用于工程建设，占当年全国农村饮水安全工程建设总投资 的5%,缓解了地方配
6、套资金落实难、缺口大的问题。重庆等一些地方在城市水 环境整治中，通过允许分享周边土地增值等方式，引导房地产开发商等社会投资 经营主体参与项目建设，既解决了公益性项目建设的资金缺口问题，又满足了社 会资本的投资回报要求，实现了政府和社会资本合作的“双赢”。3建议：明确优惠的渠道和扶持政策，提高社会投资经营主体的收益预期借鉴部分地区的成功做法和典型经验，可采用如下方式解决项冃自身盈利能 力不足、吸引社会资本困难的问题。一是项目“打捆”。比如，重庆观景口水库 考虑到仅依靠嫄水经营引资效果不明显，拟通过与中标社会投资人签订供水协 议，将配套的观景口水厂一并纳入PPP合作范围，相应配置水厂特许经营权，通
7、 过嫄水和制水“一体化”实现较好经营指标。经了解，黑龙江奋斗水库、安徽江 巷水库也初步考虑把水厂和部分供水管网等项目进行“打捆”，以吸引社会投 资，提高项冃财务收益预期。二是政府购买服务。如浙江丽水、江苏镇江等地在 水环境整治中，考虑项FI自身没有盈利能力，确定以政府购买服务的方式吸引社 会资本，即通过公开招标确定社会投资经营主体，由其负责项R建设和运营管理, 社会资本投资成本和收益在项目建成后由政府每年按照一定额度支付。卷是配套 优惠扶持政策。如湖南莽山水库采取投资补助和财政补贴等措施，保障社会投资 人获得合理回报，在投资方面，明确项目法人投入4. 2亿元，由于政策等因素变 化增加的投入由政
8、府筹措;在收益方而，当农业灌溉水量低于设计规模的80%或 城镇生活供水量低于设计规模的90%时，承诺向项目公司补贴水费收入，确保灌 溉水费和城镇生活供水年收入分别不低于500万元。参、谋区：水利吸引社会资本必须保障投资者获得稳定收益1描述：许多社会投资方不愿意承担风险，要求政府部门承诺给予“收益保 底”社会投资者普遍反映，有的水利工程尽管具有一定供水发电收益，自己也有 兴趣参与，但考虑水利工程涉及水文地质勘查、征地移民搬迁、生态环境保护、 供水发电定价及收费等众多事项，以及未来项目投产后供水达产率、水费收取率 等都有很大不确定性，没有明确的收益预期，因此在投资决策时往往将政府给予 最低收益或保
9、证作为前提条件。比如，安徽江巷水库在招商引资过程中，一位社 会投资人提出，由于工程建设周期长、不可预测因素多，建议采用BT模式，由 社会资本出资建设，在项FI建成后由政府根据约定的回报率分年度支付偿还，使 投资回报有保障，避免项FI建设和后续经营期投资回报的不确定性。对社会投资 人而言，考虑自身利益最大化，要求参与工程建设运营必须获得合理稳定的收益; 对政府部门而言，考虑已经将工程经营性收益“让渡”给社会资本，不愿意再额 外进行无条件的“兜底”。从现实情况来看，往往是政府部门妥协，有的因此背 上了沉重的债务负担，使PPP效果适得其反。2辨析：PPP是一种合作伙伴关系，既强调收益共享，也强调风险
10、共担市场经济中风险和收益总是相伴而生，PPP的关键日标也在于实现利益共享 和风险共担。以代表性的BOT（建设一移交一运营）模式为例，政府根据测算的项 目总投资和财务收益率赋予社会投资人一定年限的特许经营权，由于项冃运行情 况、特许经营状况均存在不确定性，社会投资人在获得特许经营收益的同时，也 必然应该承担一定的经营风险。对水利PPP而言，与以政府为主实施的传统建管 模式相比，政府通过特许经营等方式将工程经营收益承诺给社会投资人的同时， 也将部分工程经营的风险分摊给社会投资人，这一做法有助于促进投资人改善技 术和管理水平，提高建设运营效率。但如果社会投资人只关注特许经营收益甚至 超额回报，而不愿
11、意承担经营风险，要求政府部门给予收益上的最低保障，将导 致双方的合作失去平衡，此时项FI经营收益多数由社会投资人获得，而经营风险 则几乎全部“转嫁”给政府，不仅不利于提高投资者改善经营管理的积极性，也 可能因此加重政府的债务负担。3建议：完善PPP项目论证和竞争合作机制，促进实现各方利益的“最大公 约数”最佳的PPP合作模式在于寻找各方利益的平衡点，建议要从以下几个方面进 行把握：一是在项冃选择时，要认真开展物有所值评价和财政承受能力分析，将 适合开展PPP的项目遴选出來。要委托专业机构开展评估论证，对拟采用PPP 模式的项口进行筛选，重点判断与传统政府采购模式相比，采用PPP模式能否增 加供
12、给、优化风险、提高效率，对于部分由政府付费或需政府补贴的项目，要判 断财力能否承受。二是在项目推介时，政府和社会资本双方要对项目融资结构、 回报机制、运作方式、风险分配的慕本框架以及相关配套政策等进行充分沟通协 商，特别是在签订合作协议时，要对双方的权利义务和交易条件边界进行认真研 究，如投资分摊方式、财政补贴机制、收费定价调整机制等，还要建立完善选择 社会投资者的竞争性机制，确保双方分配的收益和分担的风险均控制在合理区 间。卷是在项日操作实施时，要建立健全相关制度规范，编制出台操作指南，从 制度层而对政府和社会资本双方的行为进行规范和约束，明确哪些事情可以做、 由谁做、怎么做，确保公共服务“
13、优化而不熄化”，社会资本“盈利而不暴利”， 促进实现各方利益的“最大公约数”。四、误区：向社会资本“敞开大门”等同于“一放到底”1描述：有的地方认为PPP项目应基本交由市场实施，政府不能干预太多水利工程长期由政府直接组织建设实施，由于政府既是投资主体，又是建设 和管理主体，容易产生政事不分、政企不分和违规违纪风险，导致工程建设运营 效率低下。社会资本参与水利工程建设运营能够充分发挥市场机制作用，有助于 打破传统水利建设模式中的行政性垄断，促进水利建设和管理运营的科学化、规 范化，提升水利工程建设管理效率和服务水平。为此有的社会投资人认为，政府 赋予社会资本一定期限内的特许经营权，不能干预社会资
14、本特许经营期内的建设 管理行为。此外，财政部印发的政府和社会资本合作模式操作指南（试行）明 确指岀，本级政府所屈融资平台公司及其他控股国有企业不能作为PPP的主体。 有的地方对此理解为赋予社会投资主体充分的自主经营权，政府主体只是起到业 务指导和监管的职责，因此在具体建设和管理活动中应该尽量“少插手”甚至 “不插手”。2.辨析：PPP模式并不排斥政府资本参与，而且对监督管理提出了更高要求一方而，政府资本参与PPP项目有助于稳定收益。既能充分参与项日的设计、 论证，从而了解项FI的盈利能力，避免在社会资本独立运营的情况下因信息不对 称而使项目形成暴利或者亏损，特别是对于盈利能力较强的PPP项冃，
15、政府参股 还能从中取得稳定的分红收入。另一方而，政府资本参与PPP项日有助于规避风 险。水利工程往往既有供水、发电等经营性功能，也有防洪、灌溉、生态用水等 公益性功能。由于社会资本特别是民间资本具有一定的分散性、逐利性，在工程 建设和运行管理中，为实现自身利益最大化，或将产生与防洪安全、供水安全等 公益性目标的背离，对公益性目标的实现带来一定彫响。比如对于具有多种供水 用途的工程而言，社会资本为追求经济利益，可能更加倾向于城镇生活、工业等 经营性供水，而忽视了农业灌溉、生态等公益性用水需求，给水资源用途管制增 加了难度。为此，政府必须加强服务与监管，以提高社会资本参与水平和效率， 保障社会资本
16、合法权益和社会公共利益。3建议：政府应履行好公共管理职能，通过多种途径加强水利PPP项FI监管政府和社会资本合作双方都应明确，“敞开大门”不等于“撒手不管”，政 府要通过多种方式加强对水利PPP项目的监督管理，主要包括以下几个方而：一 是直接参与PPP项目实施。如由政府出资人代表与社会投资经营主体以一定持股 比例联合组成项目公司，作为项目法人负责项目建设运营管理。对于公益性较强、 与公共安全和公众利益密切相关的水利工程，可由政府出资人代表控股。二是加 强监督管理。水行政主管部门应依法加强对PPP项目的监督管理，维护公平竞争 秩序，健全市场信用体系，强化责任追究，确保工程质量、安全和公益性效益发 挥。此外，可由政府成立专门的监管机构，或亲自选定工作人员履行监事职责， 对项目建设运营全过程进行监督管理，或由政府和社会资本双方共同设立运行协 调机构，列席项冃公司董事会和股东大会，对合同履行情况进行监管，并协调解 决相关问题。参是完善熄出机制。政府有关部门应建立健
